Основы парламента и парламентаризма в современной России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы продиктована необходимостью исследования трудностей, успехов и неудач политического реформирования страны, определения ориентиров развития российской государственности в период перехода к демократии.

Одна из проблем, стоящих перед российским обществом, это выработка модели механизма, обеспечивающего принятие государственных решений на основе волеизъявления большинства населения. Известно, что государственная власть не может обеспечивать реализацию всех потребностей слоев и групп населения (хотя бы в силу ограниченности материальных ресурсов). К тому же, интересы различных групп граждан очень часто противоречат друг другу, что влечет их противоположное отношение к одним и тем же постановлениям государственной власти. В этих условиях перед государственной властью стоит задача обеспечить эффективное управление обществом в целом. Данная задача будет достигнута при построении власти таким образом, когда она сможет: а) отражать многообразие общественных интересов; б) учитывать их при принятии различных государственных решений; в) вырабатывать общую, компромиссную позицию, приемлемую для различных групп населения страны.

Структура и полномочия государственной власти должны быть выстроены из необходимости обеспечения баланса интересов различных социальных групп населения. Как показала историческая практика, именно парламентская модель построения властных отношений стала той схемой, которая позволяет достаточно точно определять широкий спектр интересов различных социальных общностей и на их основе вырабатывать общие государственные решения (возможно, в чем-то компромиссные), в той или иной степени удовлетворяющие потребностям большинства населения страны. Парламентаризм имеет все возможности обеспечить приемлемые варианты сочетания различных интересов граждан, а также общества и государства в целом.

Парламентаризм предполагает наличие у парламента статуса и полномочий высшего представительного и законодательного органа; наличие системы партий парламентского типа; защита прав и свобод граждан (свобода слова, средств массовой информации, объединений и т.п.). Поэтому парламентаризм как сложное и противоречивое социально-политическое явление не может возникнуть сразу, а предполагает длительный этап развития. Можно признавать наличие деформаций в этом процессе, например, случаи нарушения прав избирателей. Вместе с тем следует отметить, что формирующееся гражданское общество в России силу отсутствия устоявшихся парламентских традиций оказалось недостаточно восприимчиво к ценностям и институтам представительной демократии.

Цель исследования - изучить процесс становления современного российского парламентаризма, показать роль и влияние на этот процесс различных политических сил, выявить этапы и особенности формирования парламентской системы в России.

В соответствии с этим поставлены следующие задачи:

-- раскрыть принципы формирования Федерального Собрания как политического института и определить особенности становления представительной системы власти в Российской Федерации;

-- показать влияние социально-политической ситуации в стране на специфику работы Федерального Собрания;

-- предположить возможные варианты развития парламентской системы в перспективе. Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Органы народного либо сословного представительства существовали ещё в античную эпоху, например, римский сенат. Первым прототипом парламента в понимании, близком современнику, стал английский парламент, учреждённый в XIII веке Великой хартией вольностей и ограничивший власть короля.Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций. Согласно теории разделения властей, которая в той или иной степени нашла своё отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.

1.Состояние парламентаризма в современной России

Становление современного российского парламентаризма происходит, в определенном значении заново, с использованием опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах в преломлении к нашим российским условиям.

После сентябрьско - октябрьских событий 1993 г. становление представительных органов проходит в условиях укрепления власти президента Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то, что в основе конституционного строя лежит прин­цип разделения властей, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы, в российской действительности президентская власть стоит над всеми остальными - законодательной, исполнительной и судебной.

Конституцией Российской Федерации (ст.94) было установлено, что Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органов Российской Федерации. Никто, кроме Федерального Собрания Российской Федерации, не имеет права принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе. Регламентом Государственной Думы установлено, что Государственная Дума проводит ежегодно две сессии - весеннюю, продолжительностью в шесть месяцев, и осеннюю, продолжительностью в четыре месяца. Таким образом, палата за период своей работы вполне может реализовать обширную законотворческую программу. Однако развитие полноценного парламентаризма не­мыслимо без правового оформления конституционной ответственности пра­вительства перед парламентом, которая в действующем Основном законе имеет по преимуществу формальный характер. Тем самым нижняя палата Федерального Со­брания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответ­ственности за незаконные действия, наделяется возможностью выражать во­тум недоверия правительству в целом. При этом Президент России "вправе не отправлять правительство в отставку не только при первом, но и при по­вторном выражении недоверия правительству со стороны Государственной думы", приобретая, в последнем случае, праве роспуска Думы (ч.3 ст. 117). Существенное значение имеет то обстоятельство, что законодательно пре­дусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в Рос­сии "тирании большинства", которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемое отлагательным вето Президента (ст. 107), что создает, практически, двойную структуру "сдержек" по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате -- Госдуме. Пределы компетенции палат российского парламента, двойная "подстраховка" системы сдержек и противовесов во многом отража­ют определенную урезанность прав Федерального Собрания. По новой Российской Конституции:

-- Возможность роспуска Думы для Президента стала заурядным явлением, в то время как объявление импичмента Президенту сделалось фактически невозможным.

-- Фактически невозможным стало и внесение изменений в Конституцию, что свидетельствовало о намерении Президента на долгое время сохранить сложившийся расклад сил и свою монополию на власть.

-- К минимуму сведены надзорно-контрольные функции Парламента (Счетная палата).

-- Парламент лишился каких-либо возможностей влиять на состав правительства.

-- Серьезно ограничена и законодательная деятельность Думы. Два вето Совета Федерации и Президента сделали непроходимыми любые законодательные инициативы думцев, с которыми не согласен Президент.

-- Разделение Парламента на две палаты, каждая из которых имеет свой круг конституционных полномочий, свои функции в системе власти, своего председателя, свой аппарат, свое здание, практически исключило возможность превращение законодательной власти в противостоящую Президенту и Правительству, стремящуюся к самодостаточности, систему.

Президент также передал часть кадровых назначений "верхней палате" - Совету Федерации, обеспечив тем самым лояльность себе со стороны Конституционного, Верховного судов и Центризбиркома.

Проведем краткий анализ работы Государственных Дум, избираемых начиная с 1993 года.

V Госдуме 1993 г. придавал переходность двухлетний срок ее существования. Принятие Думой Меморандума о согласии и документов об амнистии позволили преодолеть противоборство различных сил после октября 1993 г. Дума приняла Гражданский кодекс - экономическую конституцию страны. Была завершена разработка Уголовного кодекса, Арбитражного процессуального, Водного, Земельного и ряда других кодексов. Бюджет на 1996 г. был принят Думой перед началом финансового года.

VI Госдума 1995 г. из современных российских парламентов была (после I Съезда народных депутатов РСФСР) самым оппозиционным парламентом по отношению к исполнительной власти. В целом наблюдалось усиление влияния Думы по ряду позиций:

-- Значительно усилилось влияние Думы на законодательный процесс. Сохранив преемственность с V Думой и повысив профессионализм депутатского корпуса, новая Дума существенно сократила "указное право".

-- Возросло влияние Думы на формирование партийной системы России.

2.Основные сценарии развития парламентаризма в России

Мыслящих людей интересует вопрос, по какому пути будет развиваться российское общество. Этот вопрос в свое время публично задавали М. Горбачеву. Он с раздражением отвечал: "построим такое общество, какое получится".

В.Э. Бойков.

"Третья волна демократизации", прокатившаяся по миру в последней четверти XX в., на сегодняшний день практически выдохлась. Даже З. Бжезинский, не симпатизирующий Путину, признался, что после разгула анархии ельцинских времен он не видит альтернативы курсу на укрепление основ государственности. Этот курс, при всех его авторитарных "перекосах", - залог дальнейшего развития России, закономерная реакция на полуанархический авторитаризм 1990-х годов, который завел общество в тупик. В частности, З. Бжезинский, оценивая проводимую В. Путиным политику усиления властной вертикали, указывает, что "ограничения на определенные аспекты той хаотичной свободы, которая утвердилась на волне крушения советской системы", были вызваны потребностью в восстановлении законности и порядка.

Главная опасность для свободы и демократии в России исходит из неверного толкования либеральной политики, ее места и роли в процессе демократизации российского общества. В обозримом будущем перспекти­вы развития демократии в России почти не просматривается. Скорее всего, нас ждет дальнейшее укрепление исполнительной "вертикали". При этом разделение властей и демократические институты будут носить "технический" характер, а выборы сохранятся как инструмент легитимации и подстраховки элиты.

Условно говоря, сейчас одна половина электората ходит на выборы, а вторая нет, так как вполне справедливо не видит в этом для себя смысла. Поэтому пока жизненный уровень последних не будет резко ухудшаться, а большинством первых будут продолжать манипулировать, все останется по-прежнему и население, не выступит инициатором перемен. К изменениям может подтолкнуть серьезный раскол в элите (как и почему он произойдет, пока сказать трудно) или же новое качество внешних вызовов.

К сожалению, взгляд на перспективы развития России по пути правовой государственности не очень оптимистичен. Ограничения социально-экономических прав следует считать сегодня в России главной осью дискриминации. Приведем высказывания, подтверждающие эту позицию: "Социально-экономическая дискриминация не поддерживается большинством населения, но поддерживается либеральным идеологическим меньшинством, наиболее левые, из которого считают ее неизбежной, но нежелательной, а наиболее правые - справедливой". Другая точка зрения, состоит в том, что ограни­чения прав части населения по социально-экономическим основаниям рассматриваются как неотъемлемая данность для общества, развивающегося в рыночном русле: "Вероятно, нельзя в данном случае говорить о дискриминации, поскольку люди, обладающие более низким социально-экономическим статусом, в силу самого этого факта уже ограничены в своих возможностях. Им недоступны достаточно высокий уровень медицинского обслуживания, образования, то, что могут получить представители социально благополучных слоев населения. Это проблема любой страны, которая в рамках рыночной экономики неразрешима. По крайней мере, правовым путем".

В целом ряде случаев ситуация с правами человека в социально-экономической сфере не может быть интерпретирована лишь в категориях социального неравенства, которое приобретает сегодня в России крайние, вызывающие формы.

На сегодняшний день накопилась критическая масса изменений, и мы оказались в по­литически новой стране. Суммируя, суть происходящих сдвигов можно свести к следующему.

-- Идея "правового государства" заместилась идеей "порядка и стабильности".

-- На смену свободной конкуренции проектов, организаций, личностей при­ходит все более жесткое государственное регулирование основных параметров по­литического процесса.

-- Массовый абсентеизм и негативное голосование становятся нормой.

Если исходить из того, что ценность проводимой Путиным политики - стабильность выбранного им курса, то прогнозные сценарии целесообразно поделить на три группы:

-- консервативные (нынешний политический курс меняется в наименьшей степени, а политическая ситуация в целом остается стабильной);

-- радикальные (существенно меняется политический курс, но правящий режим сохраняет контроль над ситуацией);

-- экстремальные (резкое изменение политической ситуации в стране делает невозможным продолжение прежнего политического курса, что чревато сменой политического режима).

Сценарии расположены по степени убывания вероятности их реализации.

Разбираются возможные альтернативы дальнейшего развития российской политической системы:

-- сохранение дальнейшего существования президентской республики, при условии, что президент возглавляет "партию власти";

-- переход от президентской республики к парламентской (с элементами возрождения системы Советов);

-- "вариант беспарламентской демократии".

Остановимся подробнее на каждом из вариантов.

Перспективы демократии в России, безусловно, зависят от процесса усвоения обществом либерально-демократических ценностей, от уровня политического участия. В России его уровень очень низок по сравнению с Европой. Имеется в виду, выходят ли люди на демонстрации, стачки, пикеты и т.д., пишут ли письма во властные инстанции. Президент в публичных выступлениях демонстрирует заботу о людях. Создается впечатление, что многое делается, что у В. Путина, бесспорно, есть "мандат неба", и так считают многие. Тем не менее по ежегодному опросу оказывается, что 40% (из 2-3 тыс.) студентов не ходят на думские выборы и говорят: в этом государстве мы жить не будем, так как нельзя устроиться на работу, нельзя заработать, нет жилья. Ежегодно задается вопрос: намерены ли вы уехать из России? Постоянно до 32% населения не хотят жить в стране. На вопрос: "Участие в выборах ваша гражданская обязанность или нет?" большинство говорит - гражданская обязанность. "Можете ли вы своим участием повлиять на положение дел в стране, регионе, городе и т.д.?" Абсолютное большинство отвечает "нет". Во времена первых выборов (начало 1990-х годов) более половины населения говорило "да".

Сегодня в России нет оппозиционных лидеров, способных составить конкуренцию президенту. И нет реальных партий. Они, за исключением КПРФ, - псевдопартии. Партии власти уже были - НДР, ДВР, и опасение разделить судьбу НДР заставляет "Единую Россию" голосовать в Думе, исходя из интересов институциональной целесообразности, а не избирателей. В конечном счете это не благоприятствует развитию политической жизни.