ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ БЮРОКРАТИИ И ЕЕ РОЛЬ В ВЫПОЛНЕНИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

Оглавление

ВВедение ……………………………………………………………………….3

1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ  БЮРОКРАТИИ И ЕЕ РОЛЬ В ВЫПОЛНЕНИИ  ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА ………………………………………………….4

2. БЮРОКРАТИЯ  КАК ВЛАСТЬ ЧИНОВНИЧЕСТВА……………………. 9

3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ  БЮРОКРАТИЯ И ЕЕ РОЛЬ В ПОЛИТИЧЕСКИХ  ОТНОШЕНИЯХ………………………………………………………………. 12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….. 17

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………. 19

ВвЕДЕНИЕ

 

Бюрократия - присуща  структура социально неоднородного  общества, неизбежный атрибут государственных, особенно исполнительных органов.

Бюрократия  обслуживает интересы прежде всего  господствующих в обществе социальных сил, создает условия для утверждения  таких политических отношений, которые  бы способствовали укреплению базовых  отношений. Однако бюрократический, чиновничий аппарат является не только порождение объективных обстоятельств, господствующих в экономической базе сил, но и способен конкретными усилиями содействовать коренным преобразованиям в базе с целью формирования новых господствующих в экономике и политике сил. Признаки бюрократизма (формализация, иерархичность, регламентация) присущи любой системе социального управления.[3,с.44]

В демократическом  обществе основные функции бюрократии сводятся к тому, что, во-первых, бюрократическая  система обеспечивает функционирование политической системы, политических и общественных институтов. Во-вторых, бюрократическая система способствует выработке соответствующих подлинных интересов народа, демократических концепций и механизмов их реализации на практике. В-третьих, осуществление контрольных функций за деятельностью отдельных элементов бюрократической системы с целью предотвращения их возможного отхода от демократических принципов политического и общественного управления, закрытости и недоступности для любого гражданина общества. В-четвертых, руководство деятельностью специальных институтов по изучению политических процессов, происходящих в обществе, обобщению опыта и выработка рекомендаций углубления демократизации политической жизни.

Целью данной работы является рассмотрение проблемы государственной бюрократии, её участия в политических отношениях по поводу власти в современной России.

1. Понятие, сущность бюрократии  и ее роль в выполнении функций  государства

 

Понятие "бюрократия" происходит от франц. слова "бюро", что означает письменный стол. Поэтому слово "бюрократия" можно перевести как власть письменного стола.[4,с.69]

Термин "бюрократия" введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712-1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам:[5,с.39]

1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии;

2) марксистской;

3) восточной  (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую  разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения  этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы  являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать  ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых - компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая  организация - это рациональное  институциональное устройство для  решения сложных задач управления  в обществе и характеризуется  ведением дел компетентными и  бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность  делопроизводства, т.е. наличие обязательных  регламентированных процедур, соблюдение  которых строго необходимо для  каждого чиновника и отступление  от которых расценивается как  должностной проступок;

4) иерархическая  организация, основанная на строго  установленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная  деятельность, осуществляемая в  форме письменных документов, которые  подлежат длительному хранению;

6) все чиновники  должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от  субъективных влияний при принятии  решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола  конкретных исполнителей.

М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.[6,с.78]

В дальнейшем в  западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные  теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее:[7,с.32]

- во-первых, необходимостью  учета субъективного фактора,  который М. Вебер отрицал (речь  идет о человеческой стороне  организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны);

- во-вторых, идеей  самоуправления, т.е. участия населения  в управлении обществом.[6,с.52]

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась  в азиатских странах, поэтому  ее принято называть восточной.

А поскольку  ее классическим примером служит китайская  система бюрократии, то ее иногда именуют  и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической организации, которые состоят в следующем:[5,с.43]

1) отрыв аппарата  управления от общества, в результате  чего исполнительная власть становится  фактически независимой и безответственной;

2) чиновники  превращаются в самостоятельную  силу, которая стремится подчинить  правила управления собственному  сохранению и использует свое  положение для распоряжения общественными  делами;

3) чиновник не  может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;

4) в бюрократической  организации заложен антидемократизм,  так как чиновник считается  единственно компетентным лицом, а все другие - непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника;

5) бюрократическая модель  ведет к бессмысленному формализму, поскольку чиновник следит за  соблюдением процедуры, хотя ее  требования нередко формальны.  В результате содержание управленческой деятельности подменяется соблюдением формы;

6) расширение деятельности  государственного аппарата, увеличение  его штатов осложняют контроль  над ним. Следовательно, снижается  ответственность чиновников, растет  их безнаказанность.

7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя вместо того, чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управляемым. В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, например консерватизм, безразличие к конечному результату своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации.

 

2. Бюрократия как власть чиновничества

 

В любой системе, где управление общественными делами становится профессиональной деятельностью, формируется чиновничество  как особая социо-профессиональная группа. Профессионализация деятельности в данном случае означает две вещи: (1) это основная или единственная работа для людей, которые ей занимаются, - следовательно, она дает им достаточные средства к существованию; (2) это деятельность, выполнение которой связано с особыми знаниями и навыками, - следовательно, для ее осуществления необходима организация приобретения этих знаний и навыков. Люди одной профессии далеко не всегда формируют социальную группу или страту: для этого требуется минимум организационной оформленности и обособленности от других групп, в идеале - наследственный принцип формирования. Специфика чиновников в том, что их организованность как группы связана с самими условиями их деятельности, которая осуществляется лишь в рамках особых структур (органов публичного управления) и, как правило, в условиях постоянного взаимодействия служащих друг с другом. Обособленность от других групп, помимо содержания профессиональной деятельности, возникает прежде всего за счет специальных механизмов отбора будущих служащих. Роль такого механизма может играть принадлежность к определенной наследственной страте (касте, сословию, “номенклатуре” и пр.), получение специального образования, обязательность особых процедур. Кроме того, для чиновничества часто характерна обособленность, связанная с замкнутостью служебной деятельности (ее пожизненный характер, наличие строго хранимой служебной тайны, обладание привилегиями) и, в конечном счете, с наличием у чиновников властных ресурсов, отделяющих их от остального населения.

По сути, названные характеристики применимы ко многим социо-профессиональным группам, существующим в традиционных - корпоративных, кастовых или сословных - обществах. Ремесленные цехи, профессиональные касты, религиозные ордена и т.д. также возникают на основе профессионализации, замкнутости и обособленности от других групп. Чиновничество сохраняет эти черты и в современном мире благодаря трем основным факторам: (1) чиновники имеют исключительный доступ ко многим властным ресурсам. Эти ресурсы исключительны и локализованы, в отличие от ресурсов, которыми располагают представители других профессий, не имеющие возможности монополизации; в результате возникает и желание создать замкнутую страту, и возможность сделать это. (2) В современном мире большая часть знаний, необходимых для успешной работы в администрации, по-прежнему не обобщена и не тиражируется, в отличие от специальных знаний, связанных с другими профессиями. Иначе говоря, государственную службу часто невозможно изучить в университете, ей можно научиться только на государственной службе. Это справедливо в той мере, в какой основу успешной административной деятельности составляют конкретные знакомства, связи, личные контакты и, в целом, не столько знания, сколько особенности характера и использование специфических алгоритмов поведения. Проблема обостряется тем, что официально эти алгоритмы критикуются, поскольку они направлены не на достижение общественных интересов (деклари­руемая цель администрации), а на самосохранение чиновничества как особой группы, обладающей особыми ресурсами. Наконец, (3) идеология “общественного интереса”, представляемого государством и его служащими, надежно защищает чиновников от открытости и от уравнивания их с другими гражданами (действующими в частных, т.е. “низших” интересах).[4,с.52]

Все эти черты  легко приводят к формированию бюрократии как узурпировавшего власть чиновничества. Однако чиновничество как социо-профессиональная группа далеко не едино. Чаще всего  выделяются три относительно автономных слоя чиновников: административная элита (бюрократия как держатель власти), средний слой или “руководители среднего звена” (классическая бюрократия как барьер и посредник между “народом” и “властью”) и чиновники-исполнители, - в литературе их часто называют “бюрократией первого этажа” (та категория чиновничества, которая меньше всего обладает властью и с которой чаще всего контактирует население). Эти категории связаны между собой возможностью продвижения по службе; однако в устоявшихся бюрократических обществах с разветвленным государственным аппаратом они часто приобретают наследственный характер и разделяются все большей дистанцией.