ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ БЮРОКРАТИИ И ЕЕ РОЛЬ В ВЫПОЛНЕНИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

3. Государственная бюрократия и  ее роль в политических отношениях

Бюрократия  в государственном управлении продолжает набирать силу. Это касается и количества государственных служащих, и власти, которой они располагают. Несмотря на существенные недостатки бюрократического управления, на сегодняшний день не создано более эффективных схем организации деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, перспективы государственного управления связаны с развитием некоторых тенденций, появляющихся в недрах современной бюрократии.[3,с.38]

В современном  мире можно говорить о тенденции  размывания социо-профессиональной замкнутости  чиновничества. На разных уровнях этот процесс проходит по-разному. Административная элита тесно срастается с другими  элитами (политической, экономической, военной, информационной и т.д.). Это взаимопроникновение может приобретать сугубо социальные формы (обучение в одних и тех же ВУЗах, общие места и формы организации досуга, установление супружеских связей, привязанность к общей системе ценностей и пр.), осуществляться через взаимодействие экономических интересов (коррупция, корпоратистские соглашения, перемещение одних и тех же людей из частного сектора на государственную службу и обратно) и т.д. “Бюрократия первого этажа” оказывается все более открытой за счет банализации государственной службы, увеличения численности служащих и “академизации” связанных с их функциями знаний: на государственного служащего низового уровня можно выучиться. Действительно замкнутой структурой (“стратой”) остается чиновничество “среднего уровня”: оно защищено от открытого демократического найма требованиями стажа (“опыта”), а от смешения с элитами - недостаточным объемом власти и большой долей исполнительских функций.

Наряду с  этим происходит трансформация самих управленческих отношений за счет внедрения в государственное управление некоторых подходов, принятых в управлении частными предприятиями. Так, набор на некоторые должности (должности категории “Б”) осуществляется в соответствии с личными качествами кандидатов, а срок полномочий ограничен сроком полномочий руководителя. Производятся попытки связать деятельность чиновников с результатами их труда, как через ответственность, так и через индивидуальное стимулирование. Новая система отношений может быть внедрена далеко не везде, но она существенно сужает круг властных полномочий традиционных чиновников.

Наконец, если бюрократию нельзя устранить, ее можно сдерживать и контролировать. Эти функции  выполняют выборные органы власти, судебная система и прямое участие граждан в управлении через деятельность общественных организаций, через самоуправление. Важную функцию общественного контроля за деятельностью бюрократических структур выполняют и средства массовой информации.

Критика бюрократии (либеральные политики, школа “общественного выбора”, пресса) и развитие альтернативных схем управления (теория менеджмента) постепенно ведут к тому, что на смену бюрократическому управлению приходят другие способы организации управленческой деятельности. При всем разнообразии этих способов, несмотря на их разную природу (где-то речь идет о практических внедрениях, где-то - о теоретических разработках), основные принципы “небюрократического управления” могут быть представлены достаточно кратко. Они сводятся к следующим ключевым вопросам:[3,с.45]

• мотивация и стимулирование
• децентрализация
• эффективность
• разгосударствление
• гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность).

В рамках бюрократического управления действуют три основных типа стимулирования служащих: дисциплина (угроза санкций за невыполнение), карьера (возможность служебного роста) и - неявно - идеология государственной службы как особой почетной деятельности. По определению, все эти формы мотивации носят очень общий характер, индивидуализация здесь минимальна. Это во многом определяет отсутствие мотивации творческой деятельности: бюрократия основана на исполнительстве.[4,с.29]

Многочисленные  критики бюрократического управления исходят из одной общей методологической предпосылки: движущим мотивом человеческой деятельности являются индивидуальные эгоистические интересы. Эти интересы могут интерпретироваться в духе Ф.Тейлора (меньше работать, больше зарабатывать), в более оптимистичном духе А.Маслоу (иерархия потребностей), но в любом случае играют главенствующую роль. Основной - и неустранимый - недостаток бюрократии, с этой точки зрения, в том, что людям, преследующим эгоистические цели дается возможность распоряжаться общественными ресурсами и объединяться в замкнутую группу сообщников, отграниченную от других особыми знаниями/навыками и процедурами. Сторонники бюрократического управления утверждают обратное, поскольку опираются на другие посылки. С их точки зрения, эгоистические интересы могут удовлетворяться привилегиями, в то время как жесткая дисциплина и особый дух служения государственным интересам формируют привычку честной и качественной работы, которая приобретает системный характер. Главный же аргумент сторонников бюрократии - отсутствие других схем государственного управления, которые могли бы обеспечить такую же эффективность и рациональность. Иными словами, если бюрократия и зло, то наименьшее.

Предлагаемые  теорией менеджмента способы  стимулирования как раз и стремятся  стать альтернативой бюрократии. Речь идет об индивидуализации стимулирования, о решающей роли материальных факторов, о стимулировании не исполнительства, а инициативности и пр.4 Как ни парадоксально, собственно бюрократические методы стимулирования при этом сохраняются, но становятся более радикальными и полностью меняют смысл. Дисциплинарная ответственность должна предусматривать в качестве используемой, пусть крайней меры увольнение (а не взыскания и переводы как в классической бюрократии). Возможности карьеры должны быть связаны исключительно с личными достижениями (а не с выслугой) и при значительных достижениях карьера должна быть быстрой (а не опираться на последовательное занятие должностей). Таким образом стремление к личной выгоде будет направлено на пользу общественным делам.[5,с.33]

Децентрализация видится критикам бюрократии одним из важнейших способов улучшить качество государственного управления. Как правило, подразумевается и децентрализация (разукрупнение) служб, и децентрализация полномочий и ответственности, и активное привлечение негосударственных структур, общественных организаций, отдельных граждан к процессу управления. К этой идее относятся такие требования как субсидиарность (все вопросы решаются на самом близком к населению уровне управления, “наверх” передается лишь то, что невозможно решить “внизу”), обязательные консультации с населением и заинтересованными группами по поводу всех сколько-нибудь важных решений, финансовая самостоятельность учреждений и организаций, максимально возможная выборность должностных лиц или конкурсное занятие должностей и т.д. Наконец, децентрализации подлежит и контроль: конечный потребитель производимых государственными органами благ и должен быть основным контролером, будь то через судебную процедуру или через возможность участия во всех этапах публично-управленческой деятельности.

Критерием успешности и адекватности этой деятельности должна стать эффективность в ее экономическом  понимании, т.е. минимизация затрат при максимальном “выходе”. Подробнее  проблема эффективности государственного управления рассмотрена ниже, в специальном разделе, однако стоит отметить, что классическое бюрократическое понимание “правильной” деятельности связано не с сокращением, а с увеличением расходов[5,с.40].

Разгосударствление  предполагает, что многие общественно  значимые функции могут более  качественно и более эффективно выполняться негосударственными организациями и лицами. “Негосударственные” означает в данном случае вовсе не “муниципальные” (просто еще одна разновидность публичной власти), а либо коммерческие, либо добровольческие, некоммерческие. В первом случае неизбежно возникает проблема стоимости услуг: коммерческая организация работает на прибыль. Во втором случае - проблема профессионализма и финансовых ресурсов, а главное - отсутствие гарантий соответствия объема предоставляемых услуг объему спроса на них.

Наконец, гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность и пр.) подразумевает  внедрение в государственное  управление конкретных технологий, плохо  совместимых с бюрократической  организацией. Здесь может идти речь о многопрофильности, мобильности и переменном характере кадров государственного управления (понятию “государственная служба” в этой системе места нет), о гибких методах принятия решений, противопоставленных жестким бюрократическим (иерархия и абсолютная рациональность), об индивидуализации управленческих воздействий (в противовес господству безличных норм) и т.д.

Заключение

Подведем итоги  работы. Период модернизации особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии, которая становится субъектом демократического транзита. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования,  что в данном случае не способствует эффективности ее деятельности.  Политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации чиновничеством власти и его способность самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества [1,с.45].

В России исторически  бюрократия обладает политическими  свойствами, чему в определенной мере способствует проведение реформ  «сверху» (или так называемый мобилизационный тип развития).  Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков,  но и в аполитичности социальных групп.  В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок,  привычкой подчиняться власти,  готовностью терпеть, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Бюрократия  продолжает играть роль субъекта модернизации в России, а служебная модель элитообразования по-прежнему остается доминирующей. В условиях, когда в стране наблюдается тенденция к исчезновению серьезной конструктивной оппозиции проводимому политическому курсу,  а объединившиеся пропрезидентские «партии начальников» будут, по всей вероятности, набирать политический вес, увеличивая свое присутствие в парламенте, проведение реформ государственной бюрократией  (которое в целом не обусловлено гражданской инициативой и идет в стороне от общества) будет отличаться неэффективностью, недемократичностью и административным способом осуществления.

Вот почему политическому  руководству России необходимо срочно предпринять шаги по построению модели «отзывчивой» государственной службы с целью оптимизации взаимодействия ее со структурами гражданского общества,  что предполагает реализацию следующих основных мероприятий:

• демократизация состава государственной службы, создание так называемой «репрезентативной» бюрократии;

• усиление  «прозрачности»  управления,  проведение открытой информационной политики, налаживание  службы «паблик рилейшнз»;

• освоение современных  технологий политико-административного  управления — анкетирования, работы с фокус-группами, проведения кампаний «из двери в дверь», социальной рекламы, политического маркетинга и др.;

• содействие развитию институтов гражданского общества,  неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т.п.;

• совершенствование  процедуры защиты прав и свобод граждан  (внедрение институтов омбудсмена, независимых судей и пр.).

Список использованной литературы

1. Анурин В. Динамическая социология. М.; Академический проект, 2003- 522с.
2. Анурин В. Ф., Садулина А. М. Бюрократия :взгляды «извне» и «изнутри»//Политическая социология.-2010.-С.29-38.
3. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. – СПб.: Изд-во С.-Петербург ун-та, 2000. – 156с.
4. Миронов Б. Н. Социальная история России. - СПб: "Дмитрий Буланин". 2003. Т. 2.-488с.
5. Парамонов Д. В. Механизм Народовластия — М.: Спорт и культура – 2007.-489с.
6. Сморгунова Л.В. Государственная политика и управление. Учебник в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006. – 384 с.