Выборность и регулирование ответственности должностных лиц

 

Российская академия народного  хозяйства и государственной  службы при Президенте Российской Федерации.

              

                     Владимирский филиал

 

                       Научная работа:

   На тему: “Выборность и регулирование ответственности должностных лиц”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление.

1.Введение………………………………………………………………………………..1

2.Выборные должностные лица  местного самоуправления….4

3. Проблемы регулирования ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления в уставах  муниципальных образований………………………………………………….9

4.Заключение…………………………………………………………………………….22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В России законами субъектов Федерации и  уставами муниципальных образований  предусмотрена возможность выборов  их должностных лиц. Обычно в муниципальных  образованиях избирают только должностных  лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это  не запрещено и, может быть, в некоторых  мелких муниципальных образованиях целесообразно.

Выборная должность в государственном аппарате или системе местного самоуправления, занимаемая в результате избрания либо населением, либо представительным органом государственной власти или местного самоуправления. В частности, это должности Президента РФ, президентов, губернаторов и глав администраций субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ.

Актуальность  темы заключается в том, что в последнее десятилетие двадцатого, в начале двадцать первого века в России появилось больше количество трудов, посвященных институту выборов, избирательному праву и избирательному процессу. Многие специалисты обратили свои взоры на эту сферу общественных отношений, а такие понятия, как избиратель, кандидат, предвыборная агитация и голосование, прочно вошли в научную терминологию. Причина тому – народовластие, которое в советский период было одним из формальных институтов государства, а ныне превратилась в реальную конституционную основу всей российской государственности, механизм ее реформирования и дальнейшего развития.

Цель данной работы состоит в исследовании концепций и моделей выборности должностных лиц, определении функций и задач, а также в выявлении проблем и пути их решения.                                                      

Задачи работы:

1. Выявить проблематику выборности должностных лиц.
2. Проанализировать аппарат выборов.
3. Выделить важнейшие функции и задачи выбора должностных лиц.
4. На основе приведенных задач, сделать вывод.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выборные должностные лица местного самоуправления

В большинстве  зарубежных стран наряду с выборным представительным органом есть выборные должностные лица, чаще всего —  должностное лицо общей компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель (заместители), секретарь. Эти лица избираются или  гражданами непосредственно, или, например во Франции, представительным органом (председатель совета департамента, режьона обладает местной исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др:) избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципальный казначей, шериф — лицо, ответственное за соблюдение общественного порядка, и др.). 
   В России законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц. Обычно в муниципальных образованиях избирают только должностных лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это не запрещено и, может быть, в некоторых мелких муниципальных образованиях целесообразно. 
   Глава муниципального образования. Как правило, в большинстве муниципальных образований выборными должностными лицами являются глава муниципального образования (эта должность названа в Федеральном законе 1995 г. об общих принципах организации муниципального самоуправления) и его заместитель. Иногда выбирают только главу администрации, а заместителей он назначает сам. Если же выбирают заместителя, то он выбирается только в паре с кандидатом на должность главы администрации: голосуя за то или иное лицо на должность главы администрации, избиратель тем самым голосует и за его заместителя. 
   Глава муниципального образования в России избирается обычно на 2—4 года, иногда предусмотрен 5-летний срок. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован для муниципальных образований всех уровней (Ярославская область). Наименование главы муниципального образования также определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ. Иногда эти названия тоже фиксированы в законе (глава города, глава района, глава поселка в Мордовии). На практике чаще всего используются термины “глава” или “мэр” с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т.д.), а в некоторых сельских муниципальных образованиях — староста.Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления” 1995 г. может быть избран двумя способами: непосредственно гражданами (иногда — и постоянно проживающими иностранцами) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании или представительным органом местного самоуправления, но из своего состава. Какой способ применить — решают сами жители или представительный орган муниципального образования при принятии своего устава. 
   Компетенция главы муниципального образования в Федеральном законе 1995 г. определена самым общим образом. Сказано лишь, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Более подробно его компетенция определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Они делают это неодинаково, но в общем обычно закрепляются следующие полномочия главы муниципального образования: представительство муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами; подписание договоров от имени муниципального образования; направление ежегодных посланий муниципальному представительному органу о социально-экономическом положении муниципального образования; периодические публикации статистических данных о состоянии здравоохранения, окружающей среды, законности и правопорядка на территории муниципального образования; назначение даты выборов депутатов представительного органа; внесение проектов решений в представительный орган; организация выполнения решений представительного органа; прием граждан, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений; представление к награждению почетными наградами и присвоение почетных званий муниципального образования и др. 
   Глава муниципального образования вправе издавать распоряжения в пределах компетенции муниципального образования. Они могут иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти распоряжения не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует временно или на разовой основе такие полномочия. Нередко глава муниципального образования по должности входит в состав его представительного органа и в этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, но, как правило, решающего голоса не имеет или обладает им только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Впрочем, некоторые уставы муниципальных образований иначе решают эти вопросы. Нередко глава муниципального образования подписывает правовые акты, принимаемые представительным органом. Если такое право предоставлено, то в таком случае глава муниципального образования обладает и правом вето, т.е. может не подписать акт, принятый представительным органом, и возвратить его обратно. Вето может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении возвращенного акта квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/4, 3/5 и т.д.). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и опубликовать такой акт. 
   Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации. В некоторых случаях имеется и то, и другое должностное лицо, но в большинстве муниципальных образований эти должности соединены. Многие уставы муниципальных образований прямо предусматривают соединение этих должностей (Астрахань, Саранск, Ярославль и др.), глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации. В этом случае глава муниципального образования руководит исполнительно-распорядительной деятельностью по вопросам местного значения, и ему предоставляются дополнительные полномочия. Он определяет структуру, порядок формирования и штатную численность муниципальной администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного хозяйства и социальной сферы, назначает на должности и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации (начальников, заведующих отделами, управлениями, службами администрации); заключает трудовые контракты с муниципальными служащими; распоряжается кредитами местной администрации и др. 
   На главу местной администрации распространяются социальные гарантии и гарантии неприкосновенности, аналогичные гарантиям депутатов местного представительного органа. Глава муниципального образования может быть досрочно освобожден от должности в случае отставки, отзыва избирателями (если это предусмотрено уставом муниципального образования), смещения его с должности местным представительным органом (в некоторых случаях это возможно путем квалифицированного большинства голосов), вступления в силу обвинительного приговора суда и др. Он прекращает исполнение своих обязанностей также по естественным причинам (смерть и т.д.), в том числе в некоторых муниципальных образованиях по достижении определенного возраста (обычно 65 лет). 
   Кроме главы муниципального образования их уставы могут предусматривать и другие выборные должности. В их числе — заместитель (заместители) главы администрации, руководители наиболее важных подразделений администрации (например, жилищно-коммунального хозяйства или здравоохранения), муниципальные ревизоры. В России, однако, выборы таких должностных лиц практически не проводятся, эти должности замещают назначенные (по контракту, а иногда после конкурса) государственные служащие. Не проводятся также выборы главы местной администрации в тех редких случаях, где эта должность замещается отдельно. Главой местной администрации является назначенное (после заключения контракта) должностное лицо. 
   Выборные должностные лица (депутаты, глава муниципального образования и др.) обязаны периодически в установленное время вести прием населения. Дни и часы приема должны быть доведены до всеобщего сведения.

 

 

 

Проблемы регулирования ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления в уставах  муниципальных образований 

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный  закон № 131-ФЗ) закрепил достаточно большой объем правотворческой  деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации местного самоуправления, в том числе ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления. Так, согласно пункту 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

При анализе содержания указанного пункта Федерального закона № 131-ФЗ выявляется ряд проблем теоретического и  практического характера. Во-первых, регулирование ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления предполагает принятие охранительных норм, правоограничения, установление обязанности подвергнуться тем или иным мерам принуждения. Неизбежно возникает вопрос, соответствует ли такое положение части 3 статьи 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, если регулирование ответственности в уставах муниципальных образований, являющихся муниципальными нормативными актами, допустимо с точки зрения Конституции РФ, то насколько это целесообразно? Есть ли необходимость в муниципальном уровне регулирования данной сферы местного самоуправления? Существует ли местная специфика оснований и мер муниципально-правовой ответственности или эти вопросы должны регулироваться одинаково на всей территории страны? Способны ли органы местного самоуправления, не имеющие, как правило, в своем составе квалифицированных юристов, осуществлять эффективное правовое регулирование этой области? И наконец, если регулирование отношений ответственности на муниципальном уровне допустимо и целесообразно, то каковы пределы такого нормотворчества? Можно ли вводить новые ее виды, основания ответственности, санкции?

Первая проблема связана  с тем, что необходимость регулирования  прав, свобод и ответственности на уровне законов, а не муниципальных  правовых актов, считается одним  из краеугольных камней концепции правового  государства и сегодня общепризнана. Основания и меры юридической  ответственности, порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми  актами – как правило, законами. Это объясняется тем, что юридическая  ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует  особых гарантий соблюдения прав и  свобод физических и юридических  лиц, иных субъектов общественных отношений.

Применительно к России, являющейся федеративным государством с двухуровневой системой законодательства, названный тезис нуждается в  уточнении: права и свободы и  юридическая ответственность должны регулироваться федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации или на основании федерального закона. Так, Конституционный Суд  РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ положения законов  субъектов Российской Федерации  или подзаконных актов, закрепляющие меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. Например, в Определении от 10.04.2002 № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была сформулирована следующая позиция Конституционного Суда о пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации: «В силу пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статья 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и частью 3 статьи 55, согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод». Поэтому все основные элементы механизма юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться на уровне федерального закона. Следовательно, эти требования распространяются и на правотворчество муниципальных образований.

В то же время современные  теории законотворчества и парламентаризма  допускают делегированное законотворчество, когда парламент в силу определенных причин передает тем или иным субъектам  свое право на регулирование вопросов законодательного характера. Чаще всего  законодательные полномочия передаются исполнительным органам государственной  власти, но встречаются и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления. Конституционный Суд  РФ неоднократно признавал возможность  делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления, при регулировании прав, свобод и  обязанностей. Подобная позиция была выражена, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. В данном Постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании.

Из изложенного можно  сделать вывод, что органы местного самоуправления не могут присваивать  себе функцию правотворчества, лишь государство может санкционировать  создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические  права и обязанности. Но основанное на федеральном законе правотворчество  муниципальных образований в  части регулирования вопросов ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления в принципе допустимо. Кроме того, государство санкционирует такое правотворчество путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Н.С. Бондарь проанализировал  данную проблему с позиций конституционного принципа равенства всех перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (стать 19 Конституции  РФ) и наличия муниципально-правового уровня правового положения личности. Он пришел к выводу, что специфический муниципально-правовой статус личности возможен и, принимая определенное участие в его нормировании, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод.

В связи с этим пунктом 8 части 1 статьи 44 и статьей 71 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым основания  наступления ответственности органов  местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов, выборных должностных  лиц местного самоуправления перед  населением и порядок решения  соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований  в соответствии с федеральным  законом, не противоречат части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Вторая проблема – насколько  целесообразно регулирование наступления  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления и порядка  решения соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований? Может ли здесь иметь место местная специфика? В научной литературе на этот счет высказано несколько позиций.

Некоторые ученые считают  данный подход законодателя ошибочным. Например, по мнению Е.В. Гриценко, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение  их фактически законодательными функциями  не согласуется с основным назначением  местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов  его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество  от не свойственных ему законодательных  функций. В.А. Виноградов и А.А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления перед населением и предоставил эту возможность органам местного самоуправления. А.В. Сикайло считает, что эффективность такой нормотворческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов.