Выборность и регулирование ответственности должностных лиц

На наш взгляд, правотворческие  полномочия муниципальных образований  в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором  они определены пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Рассмотрим содержание данной нормы.

Во-первых, законодатель предлагает муниципальным образованиям определить виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и регулировать ее наступление. О каких видах ответственности идет речь? Теория ответственности в муниципальном праве только формируется, до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, следовательно, видов ответственности названных субъектов. Так, различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т.п.

Единственная (неполная и  поэтому не совсем удачная) легальная  классификация видов ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления - по инстанции  ответственности - закреплена в статье 70 Федерального закона № 131-ФЗ, и именно она механически воспроизводится  практически во всех уставах муниципальных  образований. Иногда встречается и  отраслевая типология.

Однако нужно ли в уставах  закреплять все виды юридической  ответственности? Есть ли у муниципальных  образований возможность добавить какой-то новый вид юридической  ответственности, не известный федеральному законодателю? Могут ли они привнести  что-то новое, специфическое в ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед государством или физическими и юридическими лицами; в конституционную, уголовную, гражданско-правовую, административную ответственность? Думается, что ответ  на эти вопросы должен быть отрицательным. Некорректное требование законодателя об обязательной регламентации в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что в уставах слово в слово переписываются многочисленные нормы Федерального закона № 131-ФЗ о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц, иногда в них включаются положения законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм вышестоящего уровня нормами нижестоящего уровня. Может быть, законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции)? В любом случае формулировка                                          пункта 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ нуждается в существенной корректировке.

На наш взгляд, на муниципальном  уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т.е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением). Но ее закрепление на практике связано с рядом трудностей. Проведенный нами анализ более чем 200 уставов муниципальных образований показал, что подавляющее большинство уставов воспроизводят положения Федерального закона № 131-ФЗ об ответственности перед населением и удалении главы муниципального образования в отставку, не конкретизируя их. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование Федерального закона № 131-ФЗ находит отражение преимущественно лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста федерального закона. Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий. Однако следует отметить, что в последние годы ситуация изменилась, поскольку законодательные органы государственной власти субъектов Федерации (или созданные ими методические центры) стали предлагать детально разработанные модельные уставы для муниципальных образований разных уровней. Правда, это привело к тому, что теперь на территории одного субъекта Федерации уставы муниципальных образований одного уровня мало чем отличаются друг от друга. Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько.

Главные из них – неразработанность теории муниципально-правовой ответственности и несовершенство федерального законодательства о местном самоуправлении. В теории права и в науке муниципального права выделение данного вида ответственности не является общепризнанным. В законодательстве до сих пор, несмотря на наличие санкций, которые нельзя отнести к сложившимся видам юридической ответственности, отсутствует закрепление муниципально-правовой (муниципальной) ответственности как вида юридической ответственности.

Кроме того, в федеральном  законодательстве допущен, на наш взгляд, неоправданно дифференцированный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения. Так, удаление главы муниципального образования в отставку прописано достаточно подробно и в конкретизации не нуждается. В отношении отзыва депутатов и избранных глав муниципальных образований установлено, что его основанием может быть только правонарушение, подтвержденное решением суда. Муниципальные образования либо просто воспроизводят эту формулировку (что делается примерно в половине изученных нами уставов), либо уточняют, какие правонарушения могут служить основанием отзыва. И практически не урегулированы другие меры муниципально-правовой ответственности, которые могут вводиться на муниципальном уровне. Законодатель, исходя, видимо, из позиций, изложенных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления, возможности применения ими других мер воздействия, оставил введение в уставы остальных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на усмотрение муниципальных образований, что расценивается негативно. С такой оценкой можно согласиться, поскольку законодатель даже рамочно не определил пределы усмотрения органов местного самоуправления при наполнении объективной стороны таких составов муниципальных правонарушений. В результате лишь немногие муниципальные образования ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом.

Во-вторых, Федеральный закон  № 131-ФЗ устанавливает, что в уставах  должны определяться основания наступления закрепленных в нем видов ответственности. Уже было сказано, что муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому им остается только дублировать нормы федерального закона. Но и в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности муниципальные образования очень ограничены. В Федеральном законе № 131-ФЗ основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно, расширены или сужены быть не могут; а основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Но во многих уставах, принятых и зарегистрированных после вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, сохраняется подобное основание отзыва, правда, оно «юридизировано»: основанием утраты доверия признаются такие действия, как невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т.п.

Что касается других мер  воздействия, вводимых в уставах  по усмотрению муниципальных образований, то конкретных правовых основ для  их регулирования на федеральном  уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные  образования должны руководствоваться  общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу  положениями Конституции РФ и  правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Например, Н.В. Витрук на базе анализа научной доктрины, Конституции РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания; неотвратимость наступления; равные основания; индивидуализация; недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение; оптимальность процессуальной формы; эффективность реализации.

При введении мер ответственности, связанных с досрочным прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (например, выражения недоверия, лишения депутатского мандата) необходимо по аналогии учитывать  правовые позиции, сформулированные в  Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»,                                                      от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности                            пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В силу данных Постановлений досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как мера карательно-штрафной конституционной ответственности правомерно при соблюдении ряда условий: повышенные гарантии законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц; соразмерность основания, т.е. противоправного поведения органа или выборного должностного лица местного самоуправления, влекомой ответственности; установление основания в судебном порядке; одновременное назначение новых выборов.

В-третьих, в уставах должен закрепляться порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных  лиц местного самоуправления. Нельзя не заметить некорректность (дублирование) формулировки: об основаниях ответственности (подразумевается в том числе отзыв) в федеральном законе уже говорилось. Что касается процедуры отзыва, данный пункт противоречит                   пункту 1 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ этого же Федерального закона, который закрепляет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Муниципальные нормы, регулирующие порядок отзыва, здесь не предусмотрены.

Заключение

Таким образом, сегодня ни в теории, ни в законодательстве нет ясного представления о предмете регулирования ответственности  на муниципальном уровне. Размытость границ правотворческой деятельности органов местного самоуправления при  регулировании вопросов об ответственности  затрудняет реализацию целей юридической  ответственности в системе местного самоуправления, выступает причиной многих дефектов уставов муниципальных  образований. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества  органов местного самоуправления и  государственной власти. Более четкое определение правотворческой компетенции  муниципальных образований в  данной области – сложная теоретическая  и практическая задача, стоящая перед  наукой муниципального права.