Государственный орган: понятие, признаки и классификация

Введение 

Проблематика природы, характера, понятия органов государственной  власти многогранна и сложна.

Эта тема была предметом научных  исследований многих ученых-юристов: Г. И. Петрова, И. И. Евтихиева, Ц. М. Ямпольской, Ю. М. Козлова, Б. А. Страшуна, П. Т. Василенкова, Б. М. Лазарева, Б. Н. Габричидзе, И. Л. Бачило, В. Е. Чиркина, О. Е. Кутафина, Б. П. Курашвили, К. С. Бельского и др.

Следует отметить, что значительный удельный вес в общей совокупности трудов по данной проблематике занимают работы ученых административистов, однако явно недостаточно внимание к ним со стороны теоретиков конституционного права.

Теоретическая плоскость поставленных проблем охватывает конституционно-правовой и административно-правовой аспекты рассматриваемой темы.

К конституционно-правовому аспекту  относится все то из массива конституционного регулирования, что касается власти в Российской Федерации, осуществления  народом этой власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшего непосредственного выражения власти народа путем референдума и свободных выборов; единства системы государственной власти; деления органов государственной власти на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ; принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти; осуществления государственной власти в России Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ; осуществления государственной власти в субъектах РФ, образуемыми ими органами государственной власти. Кроме того, это система органов государственной власти; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; общие принципы системы органов государственной власти и местного    самоуправления, системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Важно упомянуть положения о том, что в пределах полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти; обеспечении Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; об осуществлении судебной власти посредством конституционного, административного и уголовного судопроизводства и о судебной системе РФ; и другие конституционные положения и нормы¹.

Не менее значителен и ее административно-правовой аспект проявляющийся не только в организации управления отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отраслях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в особенности и межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метрология, статистика, финансы и др.)

1. Понятие «государственный орган»

Рассмотрим вопрос о  понятии «орган государственной  власти», подходы к которому неоднократно менялись.

«В советский период к числу  органов государственной власти были отнесены только советы народных депутатов, что явно суживало круг органов  государственной власти, исключало  из числа таких органов исполнительные и судебные, а также прокурорские органы.

В течение десятилетий органами государственной власти признавались только выбранные представительные органы власти – советы всех ступеней; органы суда и прокуратуры.

Такая классификация государственных  органов просуществовала с некоторыми модификациями вплоть до принятия и вступления в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально иной подход к понятию и перечню, системе органов государственной власти России. В Конституции РФ используется понятия «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти», «государственные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «муниципальные учреждения» (ст. 43)»².

Несомненно, что между перечисленными понятиями имеются существенные различия.

В литературе имеются  различные определения государственного органа. 
«По мнению Я. Н. Уманского, орган советского государства – это составная часть государственного аппарата; он наделен государственно-властными полномочиями  и в соответствии со своими задачами, компетенцией и производной от них структурой осуществляет государственное руководство в определенной сфере общественных отношений, используя при этом присущие данному органу организационно-правовые формы и методы деятельности»³.

«Ю. М. Козлов полагает, что  орган государства представляет собой основную часть механизма  социалистического государства, непосредственно  и от имени государства осуществляющего  его задачи и функции посредством  определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями»⁴.

Имеются и другие определения  государственного органа. В них, как  правило, правильно и достаточно полно раскрываются его признаки: а) как части государственного аппарата; б) наделение государственно-властными полномочиями, соответственно, собственной компетенцией и организационной структурой; в) участие в реализации задач и функций советского государства; г) применение присущих данному органу организационно-правовых форм и методов деятельности.

В определении Я. Н. Уманского  есть все эти перечисленные признаки, за исключением участия органа в  осуществлении задач и функций  советского государства. Исходя содержания Конституции СССР, в частности  Преамбулы, в которой названы главные задачи советского государства, необходимо включить в понятие органа государства указание на участие в реализации таких задач, не перечисляя конкретные из них.

Как считал Я. Н. Уманский, орган осуществляет «государственное»  руководство в определенной сфере общественных отношений. Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган участвует в большей или меньшей степени в реализации задач и функций государства. Для Советов народных депутатов, органов государственного управления характерно участие в исполнении всех задач и функций общенародного государства. Органы суда и прокуратуры также участвуют в выполнении указанных задач и функций. Но основная их деятельность направлена на укрепление социалистической законности и правопорядка, без которых немыслимо само воплощение в жизнь задач и функций государства. «Такое «совмещение» видов деятельности вызывает естественную необходимость во введении дополнительных оснований для классификации государственных органов по подсистемам»⁵. Включение в понятие органа такого элемента, как «задачи и функции Советского государства», необходимо еще и потому, что Конституция СССР рассматривала в неразрывной взаимосвязи в единстве Советское государство и все его органы. Об этом четко говорится в ст. 4 Конституции.

В определение государственного органа, данное Ю. М. Козловым включен такой элемент, как осуществление органом задач и функций посредством определенного конституционного вида государственной деятельности».

Оригинально, хотя и бесспорно, характеризует орган Советского государства Б. М. Лазарев: «Орган – это такая часть организации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поручению и в ее интересах»⁶. Б. М. Лазарев дает вначале общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления. Последняя может быть использована для выявления черт, присущих государственным органам. Орган должен рассматриваться как одна из разновидностей социального института, т. е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых и общественных потребностей. Во всех социальных группах, имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Исходя из данного положения, Б. М. Лазарев дает вывод: «Органы государства – это прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке. Выступает по уполномочию его вовне».

На основе приведенных данных сформулируем некоторые базовые положения  относительно понятия, характера и  общего определения категорий «государственный орган» и «орган государства».

Хотя Конституция РФ 1993 г. не использует термин «орган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятия «государственные органы» (ст. 33 Конституции РФ). Этот термин может быть истолкован в двойном смысле: в одном случае в расширительном, т. е. как синоним органа государственной власти; в другом – как разновидность государственной институции в смысле, о котором говорил Б. М. Лазарев⁷.

В целом же государственный орган  или орган государства – это  особая, специфическая категория  из числа государственно-правовых институтов и понятий.

Государственный орган (орган государства) – это организационно выделенная, самостоятельная государственная  институция, действующая от имени  и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными  полномочиями и компетенцией, исключая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.

Основополагающими при определении  понятия «орган государственной  власти» являются следующие теоретические  и конституционные нормативные установки и догмы.

1.     Орган государственной власти – это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по поручению (уполномочию) государства.

2.     Орган государственной власти наделен властными полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет свои структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все без исключения органы государственной власти – органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, а также органы прокуратуры – наделены властными полномочиями и соответствующей компетенцией, имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы деятельности.

Органы законодательной, представительной власти – Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума) – парламент России; субъектов РФ – законодательные собрания, областные Думы и др. – это органы общей компетенции, и только коллегиальные органы.

Президент РФ – орган государственной  власти, который ни к одной из ветвей власти монопольно не принадлежит и вместе с тем активнейшим образом участвует в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Органы исполнительной власти есть органы как общей компетенции  – правительства, кабинеты министров и др., так и органы отраслевой и межотраслевой         компетенции – министерства, государственные комитеты, федеральные службы и надзоры.

Наиболее существенно с точки  зрения форм осуществления своих  функций и полномочий выделяются органы судебной власти – суды: своей присущей только им процессуальной формой деятельности, осуществлением судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства.

3.     Осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей на: законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Это принципиальное и новое концептуальное положение Конституции РФ 1993 г. имеет  важнейшее значение для определения понятия «органы государственной власти». Иными словами, речь идет о том, что непременным признаком осуществления государственной власти является ее организация на основе ведущего и цивилизованного принципа – разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.

4.     Логическим развитием и продолжением предыдущей принципиальной конституционной нормы является ст. 11 (ч. 1, 2) Конституции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ – образуемые ими органы государственной власти».

Таким образом, перечисленные выше государственные институции – это  и есть органы государственной власти, т. е. ее носители, причем их перечень широк, включает в себя органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также органы прокуратуры.

Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее определение: орган государственной власти – это организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и поручению (уполномочию) государства на основе осуществления государственной власти в соответствии с принципом ее разделения на законодательную и судебную, наделенная властными полномочиями соответствующей компетенцией, имеет свою структуру, присущие формы и методы деятельности.

2. Признаки  государственного органа.

Орган государства –  это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками.

1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что: