Эволюция управленческой мысли в России

Уже в «Домострое» можно  наблюдать начало предпринимательской рационализации. В «Домострое» отражена своеобразная форма управления и самоуправления, сочетающая глубокий традиционализм хозяйственного ядра организации с новизной ситуационного поведения. Такое домашнее хозяйство может накапливать определенный потенциал перехода к чисто предпринимательским формам.

Таким образом, в период с XII по XVI век система управления в России пережила эволюции от «армейской структуры»  (десятичной системы управления) государства с центром в Киеве через многополярную систему феодальных княжеств с различными формами правления (монархия, олигархия, феодальная республика) к централизованной сословно-представительской монархии с центром в Москве. Господствовали сложные иерархические структуры управления на высшем уровне и на местах. Главные управленческие функции фактически находились в руках одного человека – сначала великого князя, затем царя (за исключением периода феодальной республики в Новгородской Земле). Главной управленческой задачей в то время было находить и поддерживать постоянный компромисс трех наиболее влиятельных в ту пору общественных сил: боярства, дворянства и посадских людей.

 

 

1.2 Реформы управления  при Петре I

 

Прежде чем рассмотреть  период управленческой деятельности Петра  I, необходимо рассмотреть переходный период XVI-XVII вв.

В период XVI-XVII вв. стали проявляться недостатки в организации как внутреннего, так и внешнего управления Московским государством.  Причинами данных недостатков служили и продолжительная «смутная эпоха самозванцев» и войны с Польшей и Швецией, и сам период восстановления последствий Смуты и войн. В России начался этап так называемых колебаний в выборе методов государственного управления для исправления наметившейся тенденции к ухудшению ситуации в государстве. Руководители государства пытались найти новые средства в собственных старых источниках, которые чаще всего имели фискальный характер в виде роста количества и размера налогов. Все это вызывало недовольства граждан, вылившиеся в частые восстания и мятежи.

Одновременно обостряется давно наметившаяся тенденция к использованию другого средства решения общегосударственных проблем - обращение к зарубежному опыту и силе. Именно в это время начали целенаправленно и в массовом порядке привлекать в страну иностранных воинов, оружие, мастеров и др.

В 1649 г  был разработан важный нормативно-правовой документ — Соборное уложение, состоящий  из 25 глав и 969 статей. Он регулировал  практически все стороны жизнедеятельности  государства, в том числе организацию централизованной власти, судопроизводства, деятельность органов государственного и местного управления (Боярская дума, Приказы, Земские соборы), вопросы управления жизненно важными отраслями народного хозяйства — государственной службы и служащих, финансовой системы, армии, градостроительства, гидростроительства, путей сообщения, винокурения. Данный документ положил начало формированию абсолютизма в стране.

В XVII веке готовятся проекты управленческих реформ. Большая часть реформаторских планов, разработанных в период царствования Михаила Федоровича Романова (1613-1645) и Алексея Михайловича (1645— 1676), была в последующем осуществлена Петром Великим (1682— 1725) и другими русскими императорами.

До Петра I идеи «западничества», необходимости проведения реформ высказывал Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин. Рассмотрим подробнее его управленческие идеи.

Во всех преобразованиях  и программах Ордин-Нащокин был откровенным «западником», полагая, что необходимо брать пример с Запада. Фактически Ордин-Нащокин применял бенчмаркинг в государственном управлении. Однако он был избирателен и, в отличие от других «западников», предлагал перенимать не все без разбора. Анализируя достижения в странах Западной Европы, Ордин-Нащокин сделал вывод, что главный недостаток управления Московским государством — пренебрежение руководством государства развитием производительных сил страны. Увеличивая постоянно налоги в случае появления новых общегосударственных расходов, правительство не принимало никаких мер к повышению платежеспособности населения.

Ордин-Нащокин одним  из первых в России высказал идею о  том, что народное хозяйство само по себе должно составлять один из главнейших предметов государственного управления, но при этом управление должно осуществляться не по модели полицейского управления, а более демократичным способом. Зарождающийся в государстве промышленный класс необходимо освободить от гнета приказной администрации. Ордин-Нащокин был против жесткой регламентации в московском управлении. Он требовал определенной свободы в принятии решений руководителями низших звеньев и исполнителями: «Не во всем дожидаться государева указа, везде надобно воеводское рассмотрение», т. е. допустимо действие воеводы по собственной инициативе, исходя из обстоятельств конкретной ситуации. Одновременно, требуя самостоятельности для исполнителей, он возлагал на них и большую ответственность.

Будучи воеводой Пскова, Ордин-Нащокин попытался применить  идеи по делегированию полномочий и  опыт западных стран в совершенствовании  местного управления. Став в 1665 г. воеводой, Ордин-Нащокин предложил местному посадскому обществу ряд мер по улучшению  положения в городе. Для подъема общего благосостояния города он предложил проводить в Пскове ежегодно 2 международные беспошлинные двухнедельные ярмарки: одну с 6 января, вторую с 9 мая. На этих ярмарках кроме местных посадских людей никто другой торговать с иностранцами не имел права.

Согласно другому предложению Ордина-Нащокина посадское общество города должно было выбирать из своей среды 15 человек, которые будут управлять всеми делами города в течение 3 лет по 5 человек ежегодно. В ведение этих «земских выборных людей» передавались городское хозяйственное управление; надзор за питейной продажей, таможенными сборами и торговыми отношениями псковичей с иностранцами; суды «над посадскими людьми во всех торговых и обидных делах». Пошлины с судных дел, решенных 5 избранниками, поступали в земскую избу «для покрытия градских расходов». Только важнейшие уголовные преступления Ордин-Нащокин оставлял для решения воеводам. Для решения же особо важных городских дел правящая треть избранников должна была собирать совет с остальными избранниками, а при необходимости приглашать на совет лучших людей из посадского общества. Таким образом, псковский воевода добровольно поступался значительной долей своей власти в пользу городского самоуправления.

Следует отметить еще два  важных факта деятельности Ордина-Нащокина как «гуру отечественного управления». Во-первых, он был эффективным руководителем. При всей исполнительности, ответственности и взыскательности к себе, Ордин-Нащокин отличался внимательностью к своим подчиненным, участливостью к их личным проблемам.

Во-вторых, Ордин-Нащокин  был главным автором Новоторгового  устава 1667 г. Устав состоит из 94 статей и содержит правовые нормы, регулирующие внутреннюю и внешнюю торговлю под  контролем государства и в  интересах казны и крупного купечества. Благодаря Ордин-Нащокину впервые в истории страны регулирование внешней торговли получило отражение в форме единого закона для всего государства. В уставе подробно расписаны организация деятельности таможни и международной ярмарки в Архангельске во время приезда туда иностранных и русских купцов. Все статьи о внешней торговле проникнуты духом протекционизма.

Ордин-Нащокин предложил создать в России единый центральный орган для управления торговлей. Согласившись с уставом, царь Алексей Михайлович учредил Приказ купецких дел. Так было положено начало формального выделения торгово-промышленного населения страны в самоуправляющееся сословие. Этот приказ стал предшественником учрежденной Петром Великим в 1699 г. Московской ратуши, или Бурмистерской палаты, которая ведала всеми делами всех городов России.

Ордин-Нащокин известен и как преобразователь в ряде других отраслей, где проявились его  управленческие идеи. Он является автором проектов преобразования военного устройства в стране и конной милиции городовых дворян, организации первых почт в России, постройки отечественного флота на Балтийском и Каспийском морях, организации торговли с восточными странами, создания и укрепления отечественной металлургической и железоделательной промышленности. Заботясь о распространении науки и технических знаний в России, Ордин-Нащокин приглашал из-за границы специалистов, преподавателей школ для обучения русских людей ремеслам, технике военного дела.

В преобразовательной программе Ордин-Нащокина можно выделить 3 стратегические цели: улучшение государственных учреждений, наведение в них строгого порядка и повышение служебной дисциплины; подбор компетентных и добросовестных руководителей; повышение государственных доходов за счет обогащения народа посредством развития промышленности и торговли.

Важную эпоху в развитии российской теории управления составляют Петровские реформы по совершенствованию управления экономикой.

Наиболее крупные управленческие реформы Петра I относились к следующим сферам деятельности:

- преобразования в центральном и местном управлении;

- развитие крупной промышленности и государственная поддержка ремесленных производств;

- содействие развитию сельского хозяйства;

- укрепление финансовой системы;

- активизация развития внешней и внутренней торговли.

Для реализации этих проектов за основу брался западный опыт, приглашались западные специалисты всех уровней.

Реформы Петра I были направлены на дальнейшую централизацию управления:

1. В XVII в. уменьшилась экономическая разобщенность отдельных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. Стал формироваться всероссийский рынок, росли торговля и промышленность, купечество. Петр I и стал проводить политику, направленную на подъем экономики,  - меркантилизма и протекционизма.

2. Петр I перешел от подворного к подушному налогообложению, формированию ямской транспортной службы, организации войска и финансово-казенного ведомства.

3. Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к упразднению дворянского поместного ополчения. По указу о единонаследии 1714 г. Петр I закрепил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поместной земельной собственности.

4. Петр I издал указ о единонаследии и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (1722 г.). Последняя установила 14 рангов, классных чинов (1-й — высший), при назначении учитывалась не только знатность, но и личные способности и заслуги.

5. Во второй половине  XVII в. Земские соборы постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы.

6. Окончательно сформировалось крепостное право (Соборное уложение 1649 г.), нарастал социальный протест масс (крестьянская война под предводительством С. Разина в 1670—1671 гг., городские восстания). Старый государственный аппарат с трудом осуществлял карательные функции.

7. Закончился процесс  огосударствления церкви.

8. Сословно-представительная  монархия с ее громоздкой приказной системой была преобразована в российский абсолютизм. Петр I обрел главную опору в сильной регулярной армии, бюрократическом аппарате государственного управления (сформированная Петром I государственная служба) и государственной церкви. В условиях начавшегося в России перехода от феодализма к капитализму возникла абсолютная монархия.

Петровская военная реформа  ознаменовалась широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных военных. Петр был убежден, что армия — наиболее совершенная общественная структура. Военная дисциплина — это тот рычаг, с помощью которого можно было воспитать в людях уважение к порядку, трудолюбие, сознательность, христианскую нравственность. Внедрение в гражданскую сферу военных принципов проявлялось в распространении на систему государственных учреждений военного законодательства, а также в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Постепенно Петр провел реформу  церкви. Он объявил себя главою церкви и уничтожил ее автономию.

Патриарший разряд был  упразднен, а его функции переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому  приказу. Доходы приказа использовались на государственные нужды. Был учреждена  духовная коллегия, преобразованная вскоре для придания большего авторитета в Святейший правительствующий синод.

Для надзора за деятельностью  Синода Петр I назначил обер-прокурора. Ему подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы — «инквизиторы». Церковь стала одним из звеньев государственного аппарата.

Изменился титул царя. 22 октября 1721 г. Петр I принял титул Императора Всероссийского и превратил прежние «великие государства Российского царствия» во «Всероссийскую империю».

Для финансового контроля Петр I создал Ближнюю канцелярию, которая и стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов Боярская Дума прекратила свое существование с созданием Сената.

Усиление власти Петра  выразилось в создании Кабинета с  личной канцелярией (1704—1727 гг.). Кабинет  был военно-походной канцелярией, через него Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами, вел переписку по горным, мануфактурным делам, с заграницей. Сюда же поступали челобитные, жалобы, доносы.

В 1711 г. было создано постоянно  действующее высшее правительственное  учреждение — Правительствующий  Сенат, являвшийся коллегиальным органом.

Сенат являлся законосовещательным  органом. Связь с губерниями осуществлял через специальных губернских комиссаров (по два от губернии). Сенат также был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами (т.е. высшим органом надзора за государственным управлением).

Став императором, Петр I запретил Сенату издавать «генеральные определения» (подобие законов).

В 1722 г. был издан указ о престолонаследии, согласно которому монарх по своему усмотрению назначал себе преемника.