Контроль и надзор в системе государственного управления

Контроль за исполнением  требований законов и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных  актов Минфина России, связанных  с проведением страховой деятельности; контроль за обоснованностью установленных  страховщиками размеров страховых тарифов, обеспечением платежеспособности и иных требований их финансовой устойчивости; контроль за соблюдением установленных правил формирования и размещения страховых резервов; изучение и обобщение практики страховщиков, страховых посредников и представление в Министерство финансов Российской Федерации предложений по совершенствованию страхового надзора, законодательства о страховании; рассмотрение и анализ представляемой страховщиками бухгалтерской и статистической отчетности; рассмотрение заявлений, жалоб физических лиц и обращений юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением страхования - эти функции осуществляет инспекция страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации.

Валютный контроль в  Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.

Целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Основными направлениями валютного контроля являются:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых  для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами  обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и  объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.⁹

Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов Российской Федерации путем  проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических лиц и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации.

Виды правовых актов  по организации управления по юридической  силе:

- Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

- законы Российской  Федерации;

- постановления палат  Федерального Собрания;

- конституции, уставы  и законы субъектов Российской Федерации. Уставы

- субъектов Российской  Федерации, кроме республик, имеют  большое значение для организации  управления на уровне этих  субъектов. В уставах, принимаемых  законодательными (представительными)  органами соответствующих субъектов  Российской Федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

- подзаконные акты  Президента Российской Федерации  и органов исполнительной власти.

По содержанию различаются:

- общие правовые акты, распространяющие свое действие  на общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают;

- специализированные, регламентирующие  вопросы организации управления  в отдельных отраслях и сферах.

 

2. АНАЛИЗ КОНТРОЛЯ и  НАДЗОРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Современное  состояние  государственного  контроля и  надзора в РФ

 

Содержание  анализируемых докладов позволяет  утверждать, что органы местного самоуправления уделяют не одинаковое внимание различным  видам контроля. Повышенное внимание уделяется финансовому контролю и контролю в сфере размещения муниципального заказа. Среди видов муниципального контроля в отношении физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц наиболее активно осуществляется земельный контроль, несколько менее активно - лесной контроль.

Другие виды муниципального контроля, как напрямую указанные в федеральном законодательстве, так и вытекающие из вопросов местного значения, осуществляется в крайне ограниченном объеме.

Так, например, из 130 докладов ОМСУ контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства упомянут только в 3 докладах (2%), а контроль в сфере благоустройства – в 5 (4%).¹⁰

При этом довольно характерна ситуация, когда в муниципальном  образовании выбирается один вид  контроля, который осуществляется более-менее  полно, а иные виды контроля либо не осуществляются вообще либо осуществляются в крайне ограниченных масштабах.

Кроме того, ряд  муниципальных районов в своих  докладах указали на то, что их ОМСУ не осуществляют полномочия по контролю (например, Моркинский муниципальный  район Республики Марий Эл, Рыльский муниципальный район Курской  области, Усть-Камчатский район Камчатского края), т.е. не все муниципальные образования исполняют контрольные полномочия, а значит целесообразно снять с них обязанность предоставления соответствующего доклада. ¹¹

Анализ нормативно-правовых актов, на основании которых осуществляется муниципальный контроль, позволяет утверждать, что основной объем регулирования как в части требований к подконтрольных субъектам, так и в части проведения контрольных процедур в равной мере распределен между федеральными и муниципальными актами.

Наиболее активно процесс формирования муниципальной нормативной правовой базы (принятие положений о контроле, административных регламентов осуществления функций по контролю) идет только в отношении земельного контроля. В отношении иных видов контроля говорить о наличии устойчивой тенденции по формированию на муниципальном уровне надлежащей нормативной базы не представляется возможным.

Функции по муниципальному контролю на практике могут осуществляться либо местной администрацией, являющейся органом местного самоуправления универсальной компетенции, либо специализированными органами местного самоуправления, осуществляющими отраслевое управление.

В качестве примера  можно привести Свердловскую область. Согласно докладу данного субъекта из 94 муниципальных образований субъекта Российской Федерации полномочия по контролю находятся в компетенции администрации муниципального образования и ее структурных подразделений в 34 муниципальных 87 образованиях. В остальных 60 муниципалитетах данные полномочия находятся в компетенции иных органов местного самоуправления: комитетов по управлению имуществом, земельных комитетов, комитетов по экологии и природопользованию, комитетов по архитектуре и градостроительству и др.

Необходимо  отметить, что имеют место случаи осуществления контроля не органами местного самоуправления, а муниципальными учреждениями, что является нарушением Закона № 294-ФЗ (в тех случаях, когда контроль осуществляется в отношении индивидуальных предпринимателей, юридических лиц). В качестве примера можно привести МУ «Палата имущественных и земельных отношений», Менделеевский муниципальный район Республики Татарстан, МУ «Палата имущественных и земельных отношений Тетюшского муниципального района Республики Татарстан», МУ «Комитет городского хозяйства», Администрация города Нягани.

В докладах муниципальных  образований довольно редко указывается  на факт осуществления взаимодействия с иными органами власти, хотя на практике такое взаимодействие имеет  место, поскольку в значительном количестве случаев ОМСУ не обладают полномочиями по привлечению подконтрольных субъектов к ответственности и передают соответствующие материалы федеральным или региональным органам.

Общее годовое  количество проверок, осуществляемых органами местного самоуправления одного муниципалитета, как правило, составляет от 20 до 100, а для отдельных городских округов с большим населением может достигать 200-300. В качестве примеров можно привести: Мильковский муниципальный район Камчатского края (18 проверок), город Ноябрьск (29 проверок земельного законодательства), Медведевский муниципальный район Республики Марий Эл (64 проверки), город Калуга (323 проверки земельного законодательства). ¹²

Говоря о  соотношении плановых и внеплановых  проверок, необходимо отметить, что  в большинстве случаев количество плановых проверок равно либо значительно превосходит количество внеплановых.

В качестве типового примера можно привести городской  округ Петропавловск-Камчатский.

На территории данного муниципалитета зарегистрировано 19 380 юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою хозяйственную деятельность.

Всего муниципальным  контролем проведена 61 проверка, из них плановые проверки - 51, внеплановые  проверки – 10. Выявлено 13 нарушений.

Муниципальным контролем в сфере благоустройства  проведено 8 проверок. В ходе проведения обследований городской территории выявлено 1234 нарушения Правил благоустройства.

Муниципальным земельным контролем проведена 41 проверка, из них плановые проверки – 33, внеплановые проверки (в рамках исполнения предписаний, выданных по результатам проведенной ранее проверки) – 8.

Муниципальным контролем в сфере размещения наружной рекламы проведено 12 проверок, в том числе плановых – 11, внеплановых  – 1. Установлено 5 правонарушений. В  ходе проведения обследований городской территории выявлено 44 нарушения в области размещения рекламных конструкций.

Анализируемые доклады муниципальных образований  были подготовлены в период действия редакции постановления Правительства  Российской Федерации от 5 апреля 2010 г. № 215, которая не раскрывала требуемое содержание раздела «Анализ и оценка эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля» представляемых докладов.

Большинство ОМСУ попытались оценить эффективность  контроля через показатели выполнения плана проверок, числа проверок, в рамках которых выявлены нарушения, выданы предписания, наложены административные наказания, суммы взысканных штрафов и т.д.

Однако данные показатели не позволяют оценить  эффективность контроля как средства, обеспечивающего выполнения установленных законодательством требований и предотвращающего случаи причинения вреда жизни и здоровью граждан, животных, окружающей среде, создание угрозы национальной безопасности и т.д.

Наиболее адекватная оценка эффективности контроля может  быть осуществлена только на основании данных, показывающих, как осуществляемый контроль влияет на соблюдение поднадзорными субъектами нормативных требований и насколько качественно данный контроль осуществляется. Однако данные показатели не анализировались.

Оценивая в целом данный раздел докладов ОМСУ, можно говорить о том, что надлежащих данных, позволяющих реально оценить эффективность муниципального контроля, не приведено.

 

 

 

2.2 Государственный   надзор и  контроль  в   субъектах РФ

 

Помимо делегированных контрольно-надзорных полномочий субъекты Российской Федерации также исполняют ряд собственных полномочий по контролю и надзору. Все собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации могут быть разделены на III группы.

I группа - контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие Закона № 294-ФЗ.

II группа - виды  контроля, которые подпадают под  действие Закона № 294-ФЗ, но  в отношении которых федеральными  законами могут быть установлены  особенности. 

III группа - виды контроля, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе (сюда же можно отнести те виды контроля, которые не подпадают под действие Закона № 294-ФЗ, поскольку осуществляются в отношении иных субъектов: только в отношении физических лиц или только в отношении государственных и муниципальных органов).

Стоит оговориться, что большинство видов контроля из первой группы могут осуществляться также в отношении физических лиц. Однако в этом случае нормы Закона № 294-ФЗ не применяются.

В 2010 г. перечень собственных полномочий субъектов  Российской Федерации по осуществлению  контроля и надзора не претерпел  значительных изменений. Он пополнился за счет включения в него контрольных полномочий в сфере теплоснабжения, торговой деятельности и обращения лекарственных средств. Наиболее важными вопросами для анализа государственного регионального контроля являются такие вопросы, как: