Контроль и надзор в системе государственного управления

1) перечень и статус контрольных органов;

2) порядок осуществления  контроля.

 

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КОНТРОЛЯ  И  НАДЗОРА  В  СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

3.1 Проблемы  в  осуществлении контрольно-надзорной  системы в  сфере  государственного управления

 

Одной из серьезных  проблем в области нормативно-правового  регулирования государственного контроля (надзора) является отсутствие утверждаемых на уровне постановлений Правительства  Российской Федерации положений  о порядке осуществления тех  или иных видов контроля.

За редким исключением  федеральные законы содержат лишь самые  общие положения о порядке  осуществления контроля в конкретной сфере. В связи с этим возникает  необходимость в принятии соответствующих  подзаконных актов даже в том  случае, если закон не содержит прямой ссылки на это.

Анализ действующих  нормативно-правовых актов позволяет  сделать следующие выводы. Под  действие Закона № 294-ФЗ полностью подпадают 40 видов контроля, которые могут  быть разделены на III группы. I группа включает в себя те виды контроля, положения о которых соответствуют Закону № 294-ФЗ. II группа включает в себя 7 видов контроля, в отношении которых приняты положения, однако данные положения не были изменены после вступления в силу Закона № 294-ФЗ: III группа состоит из 24 видов контроля, в отношении которых положения отсутствуют вообще.

Осуществляют все виды муниципального контроля. Как правило, в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1-2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно (в том числе и потому что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия).

В большинстве  случаев результативность отдельных  видов муниципального контроля невысока, а где-то стремится к нулю, т.к. закрепленные в Законе № 294-ФЗ основания внеплановых проверок фактически исключают возможность осуществления таких проверок в рамках данных видов контроля (прежде всего, это касается муниципального земельного контроля). Вероятность обнаружения нарушений при проведении плановой проверки значительно ниже, чем при проведении внеплановых мероприятий по контролю.

3.2 Совершенствование   правовой  базы и нормативное  разграничение  контроля  и   надзора

 

В докладах федеральных органов исполнительной власти содержится ряд предложений, направленных на совершенствование системы государственного контроля (надзора), прежде всего, в части изменения нормативных правовых актов. Между тем данная позиция не может быть поддержана по следующим основаниям.

Во-первых, частью первой статьи 4 Закона № 294-ФЗ прямо  установлено, что определение функций  и порядка деятельности органов  федеральной исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), осуществляется Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Исходя из теории права, недопустимо дискретное толкование закона (т.е. одной нормы, без взаимосвязи с другими) и выявления ее места в системе действующего правового регулирования. В данном случае, положения части первой статьи 4 Закона № 294-ФЗ являются специальными, определяющими субъекта, наделенного полномочиями по утверждению административного регламента. Часть вторая статьи 4 Закона № 294-ФЗ, по своему смыслу, лишь определяет начальную стадию принятия административного регламента профильным ведомством, а именно, его разработку, однако само утверждение отнесено к компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, буквальное толкование положений нормативных правовых актов, оценка их смысловой нагрузки реализуется на практике и происходит всегда с использованием определенных правил и методов толкования (лингвистических, грамматических, временных, пространственных, логических, симантических, этимологических, стилистических, идиоматических и т.д.). В обсуждаемом случае, вопрос о наличии или отсутствии вариативности при применении союза «И» также должен рассматриваться во взаимосвязи с действующими нормативными правовыми актами, регулирующих указанные правоотношения.

В-третьих, исполнение обсуждаемой нормы Закона № 294-ФЗ невозможно без принятия подзаконного акта, устанавливающего процедурные  и процессуальные моменты ее исполнения. Постановлением Правительства № 679 раскрывается исполнение данной нормы. В этом случае, издание подзаконного акта, уточняющего порядок разработки и принятия административных регламентов, и есть понимание и толкование Закона № 294-ФЗ Правительством Российской Федерации. Несмотря на отсылочную норму «к иным федеральным законам» в постановления Правительства № 679, самостоятельно данная норма реализована быть не может.

Помимо этого  Закон № 294-ФЗ не определяет какой  орган и в какой сфере государственного контроля (надзора) наделяется соответствующими контрольно-надзорными полномочиями. Исходя из сложившейся структуры органов власти – контрольно-надзорными полномочиями могут быть наделены как министерства, так и подведомственные им органы. Вопросы распределения между ними полномочий по разработке и принятию регламентов, не являются предметом Закона № 294-ФЗ, а регламентируются соответствующими постановлениями Правительства.

Иных нормативных  правовых документов, регламентирующих порядок разработки и принятия административных регламентов, в Российской Федерации не принято.

Таким образом  Минюст России при утверждении административных регламентов по исполнению государственной  функции по государственному контролю (надзору) должен был руководствоваться  исключительно требованиями постановления  Правительства № 679.

В этой связи  утверждением самостоятельных регламентов  поднадзорными органами неправомерно.

В случае же если руководствоваться логикой Минюста  России о превалирующем действии Закона № 294-ФЗ, им должны были регистрироваться как административные регламенты федеральных министерств, так и их поднадзорных органов, что изначально и было им сделано.

Между тем в  конце 2010 г. данная позиция подверглась  серьезной коррекции и новая  идеология в определении органа ответственного за принятие административного  регламента окончательно утратила логичность и последовательность.

Учитывая сложности, возникшие в правоприменительной  практике целесообразно внести в  Закон № 294-ФЗ изменения, предусматривающие  отсылочную норму в полномочиях  органов, осуществляющих государственных контроль (надзор) к акту Правительства Российской Федерации, предусматривающему порядок разработки и принятия административных регламентов.  

 

 

Заключение

 

В отечественной  и зарубежной юридической литературе нет общепризнанного понятия  государственного управления, что связано с разными подходами к решению этого важного вопроса. Государственное управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые оно приобретает и в которых функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной) .

Представители общесоциологических научных направлений  при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида общественной деятельности, направленной на систематическое осуществление определенного воздействия людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования, присущих системе объективных закономерностей и тенденций для обеспечения ее функционирования и достижения поставленных целей.

Управление  является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы  и осуществляется в соответствующих  государственных или негосударственных  формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого группы органов. Управление имеет также политический характер, может рассматриваться с социальной, экономической точек зрения.

 Государственный  надзор и контроль за соблюдением  требований охраны труда осуществляется  федеральной инспекцией труда ? единой федеральной централизованной системой государственных органов.

 В докладах  федеральных органов исполнительной  власти содержится ряд предложений,  направленных на совершенствование  системы государственного контроля (надзора), прежде всего, в части изменения нормативных правовых актов. Осуществляют все виды муниципального контроля. Как правило, в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1-2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно (в том числе и потому что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия).

В большинстве  случаев результативность отдельных  видов муниципального контроля невысока, а где-то стремится к нулю, т.к. закрепленные в Законе № 294-ФЗ основания внеплановых проверок фактически исключают возможность осуществления таких проверок в рамках данных видов контроля (прежде всего, это касается муниципального земельного контроля). Вероятность обнаружения нарушений при проведении плановой проверки значительно ниже, чем при проведении внеплановых мероприятий по контролю.

 

Список использованной литературы

 

1. Конституция Российской Федерации (1993): офиц. текст. - М.: ТК Велби, 2008. - 40с.
2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] режим доступа: http://base.garant.ru/
3. Айхорн П. Государственное управление на переломе // Вестник Моск. ун-та. - Сер.18. Социология и политология. - 2010. - №2.
4. Бабич A.M. и др. Социальная сфера в условиях перехода к рын¬ку /Под ред. Е.Н. Жильцова. — М., 2009. – 338 с. 
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2009. - 350 с.
6. Багриновский К.А., Рубцов В.А. Модели и. методы прогнозирования и долгосрочного планирования. — М., 2008. – 212 с. 
7. Барциц И. Ответственность власти // Власть. - 2010. - №1.
8. Венгеров А.Б. Будущее российской государственности // Вестник Моск. ун-та. - Сер.18. Социология и политология. - 2011. - №1.
9. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. - 2002. - №3.
10. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. - 2011. - №7.
11. Лопашенко Н.А. Состояние и проблемы борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики // Государство и право. - 2010. - №10.
12. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. - Изд-во РАГС, 2008. С. 4–5. 
13. Лунеев В.В. Международная конференция о коррупции // Государство и право. - 2010. - №4.
14. Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной деятельности // Государство и право. - 2011. - №5.
15. Медвежевский А.А., Гирин С.А., Мизерий А.И. Граждане и эксперты о коррупции // Социологические исследования. - 1999. - №12.
16. Меррит М. Ответственность и российская политика: как об стенку горох? // Вестник Моск. ун-та. - Сер.18. Социология и политология. - 1998. - №2.
17. Немцов Б. Как избавиться от коррупции // Общество и экономика. - 1999. - №10 - 11.
18. Основы борьбы с организованной преступностью. - М., 1996.
19. Политическая социология. - Ростов н/Д: Феникс, 1997. - 640 с.
20. Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для ву¬зов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 399 с. 
21. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Моро-зовой, А.В. Пикулькина. — М.: ЮНИТИ, 2009. – 643 с. 
22. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. - Ростов н/Д: АООТ «Ростиздат», 2007. - 448 с.
23. Рывкина Р.В. Социальные корни криминализации российского общества // Социологические исследования. - 1997. - №4.
24. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. - 1999. - №2.
25. Слепцов М.Л. Государственный контроль в краях и областях – субъектах Российской Федерации. - Хабаровск, 2008. С. 354. 
26. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. - 1997. - №2.
27. Тогонидзе Н.В. Глобализация общей, организованной и коррупционной преступности (материалы «круглого стола») // Государство и право. - 2001. - №12.
28. Тогонидзе Н.В. Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами реальных отраслей права (международная научно-практическая конференция) // Государство и право. - 2001. - №5.
29. Хлобустов О. Преступность и власть // Власть. - 2000.- №6.
30. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2009. - 320 с. 
31. Энциклопедический социологический словарь / Под ред. Г.В. Осипова. - М.: ИСПИ РАН, 1995. - 939 с.
32. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории госу-дарственных финансов. — М.: Аспект Пресс, 2008. – 321 с.

 

 

 

¹ Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. - Изд-во РАГС, 2008. С. 4–5. 

² Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной деятельности // Государство и право. - 2011. - №5.

³ Венгеров А.Б. Будущее российской государственности // Вестник Моск. ун-та. - Сер.18. Социология и политология. - 2011. - №1.

⁴  Бабич A.M. и др. Социальная сфера в условиях перехода к рын¬ку /Под ред. Е.Н. Жильцова. — М., 2009. – 338 с. 

⁵ Лунеев В.В. Международная конференция о коррупции // Государство и право. - 2010. - №4.

⁶ Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной деятельности // Государство и право. - 2011. - №5.

⁷ Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для ву¬зов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 399 с. 

⁸ Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной деятельности // Государство и право. - 2011. - №5.

⁹ Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. - 2002. - №3.

¹⁰ Барциц И. Ответственность власти // Власть. - 2010. - №1.

¹¹ Венгеров А.Б. Будущее российской государственности // Вестник Моск. ун-та. - Сер.18. Социология и политология. - 2011. - №1.

¹² Барциц И. Ответственность власти // Власть. - 2010. - №1.