Нормативно-правовое регулирование сферы культуры

Нормативно-правовое регулирование сферы культуры. Перспективы  законопроектной деятельности Минкультуры  России / Карякин В.В., Прокш М.Ю.     

Социально-экономические  и политические преобразования последнего десятилетия оказали существенное влияние на развитие российского  общества. Переход к новым формам политического устройства и методам  хозяйствования потребовал пересмотра нормативно-правовой базы, поскольку  имевшаяся законодательная основа не отвечала существующим потребностям и научно-техническому прогрессу. Наспех принимаемые нормативные акты носили локальный и бессистемный характер, что изначально обрекало их на внутренние и комплексные противоречия.  
     В такой же ситуации оказалось и нормативно-правовое регулирование в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, а также архивного дела.  
     В настоящее время деятельность учреждений культуры обеспечивают около 60 федеральных законов и более 100 подзаконных актов. Многие из них были приняты в начале 90-х гг. прошлого века, то есть фактически в другую эпоху, что обусловило наличие коллизионных норм, а порой и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.  
     В этой связи необходимо отметить, что назрела необходимость в пересмотре всего правового пакета, регулирующего общественные отношения в сфере культуры. Большинство нормативно-правовых актов требуют глубокой переработки и приведения в соответствие с современными тенденциями, а также нормами законодательства смежных отраслей права, а некоторые нуждаются в разработке принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.      

Корректировка федерального закона об объектах культурного наследия      

Необходимо пересматривать и нормативно-правовые акты, разработанные  сравнительно недавно. Например, Федеральный  закон от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории  и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) нуждается  в корректировке после вступления в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений  и дополнений в Федеральный закон  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации». Также с 1 января 2006 г. вступает в  силу Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым  за счет средств бюджетов субъектов  РФ будет осуществляться охрана и  сохранение памятников только регионального  значения, а за счет средств местных  бюджетов – местного (муниципального) значения, что может ухудшить положение  памятников федерального значения. Поэтому необходимо разработать правовые механизмы, способные максимально смягчить, а возможно, и нейтрализовать коллизионные моменты, отрицательно влияющие на процесс сохранения объектов культурного наследия.  
     Параллельно с приведением Закона № 73-ФЗ в соответствие с действующим законодательством специалистами Минкультуры России подготовлены и в скором времени будут представлены в Правительство РФ нормативно-правовые акты, направленные на его реализацию. Эти документы призваны урегулировать следующие вопросы:

• правовое положение зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;
• проведение государственной историко-культурной экспертизы;
• порядок выдачи открытых листов на право проведения работ на объектах археологического наследия;
• порядок организации историко-культурных заповедников федерального значения;
• ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.

     Сферы деятельности, требующие законодательной регламентации      

В сфере ведения Минкультуры  России находится ряд вопросов, до сих пор не имеющих законодательной  регламентации. Например, в отношении  отнесения объектов культурного  наследия, находящихся в государственной  собственности, к собственности  федеральной, субъектов РФ и муниципальной необходимо принятие федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия, который решит комплекс образовавшихся проблем и снимет имеющиеся противоречия в этой сфере.  
     Данное решение согласуется с п. 4 ст. 2 Закона № 73-ФЗ, статьями 72 и 76 Конституции РФ, а также п. 5 ст. 214 ГК РФ, согласно которым разграничение государственной собственности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и производится в порядке, установленном федеральным законодательством.  
     Следует обратить внимание на необходимость законодательного регулирования деятельности творческих работников и творческих союзов. При разработке профильного законопроекта предполагается рассмотреть широкий комплекс вопросов: от методов корпоративной защиты авторских прав до особенностей социальной защиты данной категории граждан.  
     Требует разрешения и проблема историко-культурных музеев-заповедников, поскольку подобная форма деятельности учреждений культуры не определена законодательно. В этой связи целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 26.05.96 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (далее – Закон № 54-ФЗ), что позволит ввести действующие и будущие историко-культурные музеи-заповедники в правовое поле.     

Изменения в сфере  культуры, внесенные Федеральным  законом № 122-ФЗ     

В марте 2004 г. в Российской Федерации начался новый этап административной реформы, в связи  с чем необходимо привести в соответствие с действующим законодательством  большое число подзаконных нормативных  актов, регулирующих отношения в  отрасли культуры.  
     Особую обеспокоенность вызывает ситуация, сложившаяся в сфере законодательного регулирования культуры и объектов культурного наследия после вступления в силу Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ*. Рассмотрим основные изменения, внесенные этим документом.  
     Известный закон о монетизации – Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  
     Утратила силу норма Закона № 54-ФЗ, устанавливавшая, что Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ могут предоставлять государственным музеям налоговые и иные льготы в соответствии с законодательством.  
     Органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своих полномочий не имеют возможности оказывать негосударственной части Музейного фонда РФ и негосударственным музеям следующую поддержку:

• производить частичную компенсацию затрат на обеспечение безопасности музейных предметов и коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда РФ;
• предоставлять налоговые и иные льготы в соответствии с законодательством РФ.

     Прекратили действие положения  Закона РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее – Закон № 3612-1), устанавливавшие  следующие права Российской Федерации:

• совершенствование системы социального обеспечения и налогообложения творческих работников с учетом специфики их деятельности;
• обеспечение для творческих работников льготных условий доступа к соответствующим учреждениям образования, библиотекам, музеям, архивам и другим организациям культуры.

     Отмена этих норм влечет за собой  возможное снижение уровня профессионализма научных работников и работников сферы культуры.  
     В настоящий момент государство не сможет участвовать в стимулировании творческих работников через соответствующие союзы и ассоциации. Так, в Законе № 3612-1 утратили силу все положения, касающиеся предоставления государством налоговых льгот по кредитам для творческих коллективов.  
     Федеральным органам государственной власти в области культуры отказано в праве создания федеральных фондов развития культуры, а также исключено прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении.  
     Действующая в настоящее время редакция Закона № 3612-1 нуждается в незамедлительной переработке в соответствии с существующими реалиями. Комитетом по культуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ совместно с Минкультуры России проводится работа по подготовке проекта Федерального закона ко второму чтению в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.  
     С 01.0105 утратило силу положение, устанавливающее в системе Федеральной службы занятости РФ создание специальных подразделений по трудоустройству и переподготовке всех категорий работников культуры (например, театральных и других бирж).  
     Теперь граждане, имеющие образование в области культуры и искусства, не будут пользоваться преимущественным правом трудоустройства по специальности. Учитывая узкоспециализированные навыки и познания граждан этой категории, можно заключить, что данная норма ставит под угрозу возможность их трудоустройства.  
     С 01.01.05 специалистам организаций культуры, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа, не предоставляются льготы, предусмотренные для работников агропромышленного комплекса. Эта отмена влечет за собой снижение уровня социального обеспечения специалистов организаций культуры, а также культурного просвещения сельских жителей.  
     Для выпускников высших и средних специальных учебных заведений культуры и искусства и других специалистов, прибывших на работу в сельские организации культуры, отменена выдача единовременного пособия на хозяйственное обзаведение, предназначенная для специалистов, окончивших сельскохозяйственные вузы и техникумы. Необходимо понимать, что именно выдача единовременного пособия и другие льготы были стимулирующими аспектами привлечения специалистов для работы в сельской местности.  
     Органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, предприятия, организации и общественные объединения лишились возможности за счет собственных ресурсов предоставлять работникам культуры дополнительные льготы, не установленные законодательством РФ и субъектов в составе РФ.     

Законодательное обеспечение реформирования сферы  культуры     

В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора  в Российской Федерации до 2006 г. поставлена задача перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к разнообразию организационно-правовых форм и механизмов финансирования.  
     В настоящее время заинтересованными федеральными органами исполнительной власти при непосредственном участии представителей субъектов реформирования подготовлен пакет законопроектов, направленных на увеличение организационно-правовых форм организаций социальной сферы.  
     Учреждениям предлагается избрать одну из трех форм:

• бюджетного учреждения;
• автономного учреждения;
• государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации.

     Организации, избравшие форму бюджетного учреждения, останутся на гарантированном  финансировании, но будут лишены свободы  хозяйственной деятельности.  
     Альтернативой служат автономные учреждения. Они станут свободны в своей хозяйственной деятельности и будут иметь право заниматься как основной, так и дополнительной деятельностью в соответствии с целями, обозначенными в уставе. Не исключается и их бюджетное (государственное областное, муниципальное) финансирование, но только для выполнения заданий учредителя.  
     Для государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации предполагается полная свобода хозяйственной деятельности, однако без гарантий бюджетного финансирования, которое в то же время совсем не исключается и возможно в случае получения на конкурсной основе определенного заказа.  
     Особо следует отметить, что автономное учреждение и государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация могут быть созданы путем их учреждения или изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.  
     Подводя итог, следует подчеркнуть, что нормативно-правовое регулирование в сфере культуры нуждается в совершенствовании и приведении в соответствие с существующими реалиями и интересами отрасли в целом и каждого ее направления в отдельности.

ма 3. Особенности правового регулирования деятельности бюджетных учреждений в сфере культуры (2 часа)

Конституция Российской Федерации о свободе литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества.

Ответственность и компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам культуры.

Общие условия создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры.

Особенности структуры  органов управления организации  культуры, компетенция этих органов, порядок их формирования и порядок деятельности.

Учредители организаций  культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предпринимательская деятельность государственных и муниципальных организаций культуры.

Право организации  культуры на получение безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций.

Правовое регулирование  вопросов о медицинском страховании граждан в Российской Федерации.

Учреждения культуры в системе обязательного и добровольного медицинского страхования. Программы обязательного медицинского страхования.

Карякин В.В., Прокш М.Ю.

 Тема 4. Некоторые аспекты организация бухгалтерского учёта бюджетных учреждений в сфере культуры (8 часов)

Особенности формирования Учётной политики. Правила формирования учётной политики. Организационный  раздел учётной политики бюджетного учёта. Раздел учётной политики о налогообложении платных услуг.

Типичные проблемы в оформлении первичных учётных документов: отсутствие первичных учётных документов, содержание первичных документов, исправления в документах, несвоевременное принятие к учёту, скрытые дефекты первичных документов.

Учёт основных средств. Безвозмездное получение (передача) основных средств: договор дарения. Безвозмездная передача (получение) между учреждениями бюджетной системы  РФ. Реализация основных средств, ранее приобретенных за счет средств бюджета.

Проведение инвентаризации в учреждениях культуры. Цели проведения инвентаризации. Сроки проведения инвентаризации. Объекты инвентаризации. Этапы проведения инвентаризации.

Подготовительный  этап. Технический этап проведения инвентаризации. Инвентаризация расчетов. Инвентаризация основных средств. Порядок  проведения инвентаризации основных средств. Инвентаризация нематериальных активов.

Аналитический этап.

Заключительный  этап. Порядок отражения недостач. Порядок отражения излишков основных средств. Инвентаризация сценично-постановочных  средств.

Учёт доходов  и затрат платных услуг. Виды платных услуг. Формирование стоимости платной услуги. Бухгалтерский учёт платных услуг. Учёт доходов, полученных от оказания платных услуг. Учёт затрат, произведенных при оказании платных услуг. Состав доходов, учитываемых при налогообложении. Состав расходов от оказания платных услуг. Финансовый результат от оказания платных услуг.

Отражение операций, осуществляемых в рамках программ обязательного медицинского страхования (ОМС). Бухгалтерский учёт операций по реализации программ ОМС. Отражение операций по взаимодействию со страховыми организациями по оказанию медицинских услуг в рамках программ ОМС. Отражение операций по получению учреждением культуры в рамках программ ОМС целевого финансирования. Отражение операций по получению учреждениями культуры в рамках программ ОМС медицинского оборудования и материалов.