Публичние слушания

1 Глава. Понятие публичные слушания

Публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.

Одним из институтов, обеспечивающих активное взаимодействие власти и общества, их конструктивный диалог, являются публичные  слушания. Этот институт демократии участия известен и применяется в большинстве развитых стран мира, а в последние несколько лет, после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее по тексту – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) и на территории Российской Федерации.

В английском языке для  его обозначения используется словосочетание public hearing. Слово public в буквальном переводе с английского языка означает общественный, общенародный, публичный, общедоступный, открытый, гласный. В связи с широким спектром значений данного понятия, возникает проблема с его определением. В широком значении институт public hearing включает в себя различные формы гражданского участия в обсуждении общественно важных вопросов, которые можно разделить на несколько групп.

К первой относятся гражданские  форумы, также называемые общественными слушаниями, в ходе которых может обсуждаться любой значимый для общественности вопрос, в результате обозначается существующая проблема и возможные варианты ее решения.

При этом после завершения дискуссии не следует никаких  юридических последствий ни для  участников слушаний, ни для органов власти, решения либо действия которых были вынесены на обсуждение.

Ко второй группе общественных слушаний относятся слушания, проводимые в связи с необходимостью выявления  общественного мнения органами власти либо частными лицами (негосударственными корпорациями) и получения поддержки  населения при реализации тех или иных проектов. В основном такие слушания имеют информационное значение, и поскольку их проведение не предусмотрено законодательно, они могут проходить в форме Интернет-опросов и форумов, ток-шоу, горячих линий и др.

Третья группа общественных слушаний включает собственно публичные слушания, в результате которых утверждаются рекомендации, призванные воздействовать на решения, принимаемые органами власти. При этом публичное обсуждение происходит в рамках правовой процедуры, законодательно закрепленной и гарантирующей возможность представления в ходе дискуссии мнений всех участников, желающих высказаться, а также обязательность рассмотрения органами власти утвержденных рекомендаций, сопровождающих принятие соответствующих решений.

Как было сказано выше, из-за широкого спектра значений понятия  «публичные слушания» возникает  проблема с его определением, в  том числе законодательным. Эта  проблема, в частности, выразилась в  закреплении разных, часто противоречащих друг другу определений понятия публичных слушаний в нормативных правовых актах, разрабатываемых и принимаемых в муниципальных образованиях на территории России в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Для наиболее полного и точного определения понятия публичных слушаний необходимо выделить основные признаки, характеризующие данный правовой институт.

Во-первых, публичные слушания являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение общественностью вопросов, имеющих существенное значение для населения. Они могут проводиться по инициативе граждан либо органов власти, однако результаты публичных слушаний не зависят от инициаторов и организаторов их проведения, а определяются исключительно в процессе свободного обсуждения.

По этому признаку публичные  слушания отличаются от многих других институтов общественного участия, таких как парламентские слушания² общественные слушания, проводимые в рамках деятельности советов, создаваемых при органах власти и др. В отличие от них институт публичных слушаний предполагает более активное участие общественности в обсуждении: граждане могут выступать инициаторами публичных слушаний, участвовать в их организации, круг участников публичных слушаний не может быть ограничен исключительно приглашенными гражданами.

Вторым характерным признаком института публичных слушаний является наличие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта и граждан, проживающих на территории публичного образования, где проводятся публичные слушания. Отсутствие одного из указанных субъектов при проведении слушаний не позволяет определить данные слушания в качестве публичных³

Если слушания проводятся органами власти без участия неограниченного  круга граждан, то они не могут  идентифицироваться как публичные, а будут выступать разновидностью парламентских слушаний. В равной мере не являются публичными слушания, проводимые без участия управляющих субъектов исключительно самими гражданами публичных образований на основании своего собственного решения. По своему содержанию подобного рода мероприятия являются реализацией института общественных или гражданских форумов – самостоятельных институтов гражданского участия. При этом участие управляющих субъектов в публичных слушаниях должно быть деятельным, и возможны лишь легально установленные формы их представительства и заместительства.

В-третьих, институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. При реализации института публичных слушаний их участники не принимают нормативных решений. Так же как и институты правотворческой инициативы граждан, собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов) данный институт регулирует отношения по участию граждан в обсуждении проектов правовых актов, правомочие на принятие которых принадлежит компетентным органам и должностным лицам, которым адресуются принимаемые в результате публичных слушаний рекомендации. Поэтому подход, представленный в ряде научных публикаций, согласно которому институт публичных слушаний является институтом непосредственной демократии⁴, концептуально не обоснован. Он также противоречит Федеральному закону от 6 октября 2008 года № 131-ФЗ, относящему публичные слушания к форме участия граждан в осуществлении местного самоуправления, тем не менее, находит воплощение в ряде правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний.

Рекомендательный характер процедуры публичных слушаний оправдан, поскольку общественность не всегда объективна и способна компетентно судить о технических и прочих аспектах проектной и иной документации, бюджетной системе или экологической ситуации. Поэтому «безмерное расширение общественного вмешательства – такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения общественно значимых проблем»⁵.

Четвертым отличительным признаком института публичных слушаний является их публичный характер, что отражено в названии института. Публичность заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях и в дискуссии независимо от наличия специальных знаний по обсуждаемой проблеме либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Иными словами, публичный характер публичных слушаний состоит в доступности обсуждения, в наличии самого права граждан на участие в осуществлении управления.

Публичность также выражается в том, что управляющие субъекты становятся открытыми гражданам  публичного образования. Эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, который предусматривает перечень вопросов, по которым органы власти независимо от их усмотрения обязаны проводить публичные слушания. Таким образом, достигается открытость процесса принятия общеобязательных решений для граждан и средств массовой информации. Невозможность реализации всеми желающими права на участие в публичных слушаниях может быть связана лишь с вместимостью помещения, в котором они проводятся. В ситуации, когда число желающих принять участие в слушаниях превышает возможности помещения, необходима организация трансляции их проведения либо организация публичных слушаний в разных районах публичных образований одновременно.

Пятым характерным признаком публичных слушаний является то, что они представляют собой процесс обсуждения предполагаемого решения, проходящий в форме свободного диалога участников слушаний. Организация публичных слушаний предполагает, что каждый может в рамках свободной дискуссии вносить и отстаивать свои предложения, критиковать точки зрения других, используя рационально обоснованные аргументы, становящиеся единственной силой, способной убедить участников слушаний принять определенное решение. Ограничения могут быть связаны лишь с регламентом публичных слушаний, однако временной фактор не должен влиять на гласный характер публичных слушаний. Если развернутое обсуждение невозможно в пределах отведенного для проведения публичных слушаний времени, но о его необходимости заявляют участники дискуссии, публичные слушания должны быть продлены на время, необходимое для высказывания точек зрения всех участников слушаний, заявивших о своем желании выступить.

Шестой отличительной чертой публичных слушаний является их проведение в форме непосредственного обсуждения участниками слушаний вопроса, выносимого на них. Указание на отмеченный признак также содержится в названии самого института. Слово «слушание» в русском языке означает восприятие информации с помощью органов слуха⁶.

Дискуссия в ходе публичных  слушаний происходит в режиме реального времени при непосредственном присутствии всех участников слушаний и прямого восприятия ими устных выступлений докладчиков, за исключением случаев, когда необходима трансляция проведения публичных слушаний для лиц, которых не смог вместить зал обсуждения. Публичные слушания не могут быть заменены Интернет-форумами, дебатами с использованием телефонной, радиосвязи либо только письменными обращениями граждан с предложениями по выносимому на публичные слушания вопросу. Необоснованны также и попытки проведения публичных слушаний в заочной форме. С другой стороны, с развитием информационных технологий и неограниченным доступом к ним населения ситуация может кардинально измениться. Однако на данный момент перечисленные институты не относятся к публичным слушаниям и являются смежными им институтами.

Еще один признак публичных слушаний заключается в том, что принимаемые ими решения хотя и носят рекомендательный характер для органов власти, но обязательны для рассмотрения и учета при принятии соответствующего решения. Такой учет не должен быть исключительно формальной процедурой рассмотрения результатов публичных слушаний, в противном случае реализация этого института будет восприниматься населением исключительно как мероприятие, направленное на создание видимости обсуждения с гражданами общественно значимых проблем за их

же счет. Поэтому в случае невозможности учесть коллективное мнение участников публичных слушаний рекомендации, принимаемые на них, могут быть отклонены органом власти при условии опубликования им мотивированного обоснования такого отклонения в порядке, предусмотренном для публикации правовых актов. Отсутствие в России прочных демократических традиций нередко ведет к игнорированию органами публичной власти прав и интересов населения при принятии решений, даже когда учет таких интересов является обязательным. Однако в странах развитой демократии с устойчивой традицией общественного участия в управлении делами публичных образований нормы о рекомендательном характере мнения населения имеют для органов власти определяющее их деятельность значение⁷.

Таким образом, институт публичных  слушаний – самостоятельный конституционно-правовой институт, обеспечивающий участие населения  публичного образования в осуществлении публичной власти посредством участия населения в обсуждении общественно значимых вопросов. Многосторонность института публичных слушаний вызывает необходимость типологизации этой формы участия населения в осуществлении публично-властных функций и выделении различных видов публичных слушаний. В зависимости от научных и практических задач предлагаются следующие критерии классификации публичных слушаний.

Наиболее принципиальное значение имеет классификация публичных слушаний по инициирующему их субъекту. По этому признаку слушания подразделяются на слушания, инициатива проведения которых исходит от общественности, публики и слушания, инициируемые управляющими субъектами. В данном случае под «общественностью», «публикой» понимаются различные, в той или иной степени организованные группы граждан. Так, публичные слушания могут быть инициированы группой граждан определенной численности либо общественными организациями, политическими партиями, профессиональными и творческими союзами. Федеральный законодатель не включает общественные объединения в число субъектов выдвижения инициативы проведения публичных слушаний, однако отсутствие их включения противоречит целям проведения публичных слушаний, поскольку перечисленные субъекты являются наиболее активными и консолидированными участниками общественно-политической жизни, через них может быть сформулирована и выражена воля и инициатива граждан. Что касается категории «управляющие субъекты», то в нее входят как представительные, так и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это могут быть как депутатские группы, отдельные ведомства, комитеты, комиссии, отвечающие за определенную сферу деятельности либо реализацию конкретных проектов, так и органы исполнительной или представительной власти в целом либо их должностные лица. Пожалуй, из числа инициаторов публичных слушаний нельзя исключать и судебные органы. Но поскольку в их компетенцию не входит решение насущных общественных проблем, то им остается выносить на обсуждение с гражданами только проблемы судебной системы и судейского сообщества, которые решаются на федеральном уровне.