Публичние слушания

В зависимости от уровня организации публичной власти в государстве слушания делятся на местные, региональные и федеральные. Указанные виды публичных слушаний различаются прежде всего масштабом решаемых на них проблем. Поскольку дискуссия в ходе проведения публичных слушаний предполагает взаимный, непосредственный обмен гражданами информацией и мнениями относительно обсуждаемого вопроса, то проведение публичных слушаний на общегосударственном уровне может показаться нецелесообразным и сложно осуществимым. Тем не менее проведение публичных слушаний на общегосударственном уровне возможно, но они должны проводиться с использованием иных механизмов их организации, нежели собрание граждан.

В рамках рассматриваемой  классификации также можно выделить межрегиональные и межмуниципальные публичные слушания, проводимые по вопросам, касающимся населения нескольких публичных образований. Такими вопросами могут быть программы по очищению воды в реке, протекающей по нескольким публичным образованиям; ограничению промышленных выбросов, распространяющихся на территории смежных субъектов Федерации; изменению границ муниципальных образований. В зависимости от того, являются ли такие публичные слушания межрегиональными или межмуниципальными их проведение должно регламентироваться либо федеральным (региональным) законодательством, либо соглашениями, заключаемыми между публичными образованиями.⁸ Часто возникает необходимость разделения населенного пункта для проведения публичных слушаний. Это обусловлено тем, что по многим вопросам выяснять мнение населения всего публичного образования не имеет смысла, достаточно учесть интересы правообладателей земельных участков и населения в пределах микрорайона, квартала или территориальной зоны. С другой стороны, эта необходимость определяются тем, что в крупных населенных пунктах одновременное обсуждение в одном помещении вопросов, касающихся жителей муниципального образования, всеми желающими принять участие в дискуссии зачастую не представляется возможным. В таких случаях публичные слушания целесообразно проводить, например, в каждом районе муниципального образования. Однако нужно иметь в виду, что проведение разных публичных слушаний по одному и тому же вопросу в пределах одного публичного образования может привести к тому, что суммированные результаты таких публичных слушаний будут отличаться от результатов единых слушаний для всего публичного образования. Другими словами, в результате дробления публичного образования итоговый результат обсуждения может оказаться неточным. Как отмечает Р. Даль, участие граждан в управлении делами публичных образований обратно пропорционально их количеству. Если в собрании участвует большое количество граждан, то непосредственная дискуссия между всеми участниками процесса обсуждения невозможна, и самые активные участники собрания по существу становятся представителями других граждан⁹. Это же показывает и практика проведения общих собраний.

По необходимости проведения публичных слушаний их можно разделить на обязательные (принудительные) и необязательные (факультативные). Обязательные публичные слушания проводятся в соответствии с требованиями законов и иных правовых актов по строго определенному кругу вопросов. Это означает, что без их проведения принятие решения органом власти относительно вопросов, закрепленных в качестве обязательных к обсуждению, невозможно, поэтому они должны проводиться автоматически в установленном законом порядке. Факультативные публичные слушания организуются по инициативе населения и органов власти по любому вопросу, имеющему общественное значение. В научной литературе их также называют инициативными публичными слушаниями¹⁰. Главное условие их проведения таково. Решение вопроса, выносимого на публичные слушания, должно относиться к компетенции органа власти, которому адресованы рекомендации, принимаемые в результате обсуждения. При этом вопрос о необходимости и целесообразности проведения публичных слушаний не должен оцениваться органом, их назначающим. При условии соблюдения требований к выдвижению инициативы проведения публичных слушаний они должны быть назначены управляющим субъектом, наделенным соответствующими полномочиями, но не должны зависеть от его усмотрения.

В зависимости от включенности публичных слушаний в правотворческий процесс можно выделить два вида слушаний: включенные и не включенные. В первом случае граждане становятся участниками правотворческого процесса, публичные слушания проводятся с целью получения оценки населением рассматриваемого правового акта на заключительных стадиях правотворческого процесса. Как правило, такие публичные слушания проводятся по вопросам, вынесение которых на рассмотрение общественности является обязательным. Во втором случае граждане могут принимать рекомендации по вопросам, имеющим общественное значение, вне связи с правотворческими процедурами. Результатом таких слушаний может стать направление управляющему субъекту рекомендаций принять нормативный правовой акт в соответствии с его концепцией, изложенной в заключении публичных слушаний. Или, напротив, после принятия органами власти нормативного акта, не выносимого при его рассмотрении на общественное обсуждение, публичные слушания могут быть посвящены отмене этого акта либо внесению в него изменений. В таких случаях публичные слушания могут стать как катализатором выдвижения народной правотворческой инициативы, в ходе которой граждане могут самостоятельно разрабатывать и выдвигать проект правового акта или какое-либо предложение, так и выступить ее субинститутом. Приведенное утверждение в равной степени относится и к институтам референдума, отзыва депутата, выборного должностного лица и роспуска выборного органа власти. Другим критерием деления публичных слушаний выступает периодичность (постоянство) их проведения. Так публичные слушания по определенному кругу вопросов могут проводиться с

установленной периодичностью или по случаю. Как правило, с определенной периодичностью проводятся обязательные публичные слушания, время и периоды проведения которых установлены в нормативных правовых актах. Например, публичные слушания по проекту бюджета и по отчету о его исполнении должны проводиться ежегодно в период их рассмотрения органами власти. Публичные слушания, реализуемые по случаю, могут быть как обязательными, так и факультативными. Они проводятся в момент, когда возникают обстоятельства, требующие реализации этого правового института. Отдельно следует сказать о возможностях, которые дает реализация публичных слушаний как института делиберативной демократии. Одним из принципиальных моментов является то, что граждане, принимая участие в публичной политике, подчиняются тем правилам, которые создают для себя сами. Для того чтобы нормы были эффективными, с ними должны быть согласны все. Свобода предполагает, что это согласие является не результатом принуждения и манипуляций, а рационально обоснованным консенсусом, достижению которого и призваны служить публичные слушания. Также имеет значение морализующее воздействие публичного обсуждения¹¹, поскольку оно помогает перейти от видения обсуждаемой проблемы с позиций исключительно своих личных интересов к суждениям, исходящим из интересов общего блага. Кроме того, дискурс оказывает рационализирующее влияние на первоначальные суждения участников. В отсутствие обсуждения люди не видят более широкий круг возможностей и вариантов более эффективных решений возникшей проблемы. При реализации институтов делиберативной демократии граждане не просто выражают свои мнения, как это происходит при опросах общественного мнения, референдумах, голосованиях на выборах, но и формируют эти мнения в публичных обсуждениях. Это повышает качество выдвигаемых суждений и делает возможным не просто более рациональное, но и новаторское решение¹².

Таким образом, развитие практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти наиболее взвешенных и эффективных решений, а также способствует привлечению граждан к участию в осуществлении публично-властных функций и развитию взаимодействия между органами власти и общественностью.

Глава 2. Как начинаются и как заканчиваются публичные слушания

1. Перед началом публичных  слушаний проводится регистрация  их участников. При регистрации  участники публичных слушаний  предъявляют:

1.1. Физические лица  –   документ, удостоверяющий личность.

1.2. Представители юридических  лиц – документ, подтверждающий  полномочия представителя, документ, удостоверяющий личность представителя.

2. Кворум при проведении  публичных слушаний не устанавливается.

3. Ведет публичные слушания Глава муниципального образования, либо уполномоченное им лицо (далее – председательствующий).

4. Участники публичных  слушаний обязаны соблюдать порядок  на заседаниях. В случае нарушения  порядка в зале заседания кем-либо  из присутствующих на публичных слушаниях председательствующий вправе удалить это лицо из зала заседаний.

5. До рассмотрения проекта  правового акта, по которому проводятся  публичные слушания, большинством  голосов участников публичных  слушаний избирается секретарь  публичных слушаний.

6. Секретарь публичных  слушаний ведет протокол публичных  слушаний, в котором указываются:

6.1. Дата, время и место  проведения слушаний.

6.2. Инициатор проведения  слушаний, а также наименование, номер, даты принятия и опубликования  решения о назначении слушаний.

6.3. Наименование проекта  муниципального правового акта, обсуждаемого на слушаниях.

6.4. Председательствующий, секретарь  публичных слушаний.

6.5. Докладчики и список  выступающих.

6.6. Иные существенные  сведения о процедуре публичных  слушаний.

6.7. Решение публичных  слушаний.

7. К протоколу прилагаются:

7.1. Копия опубликованного  решения о назначении слушаний.

7.2. Проект муниципального  правового акта, обсуждаемый на  слушаниях.

7.3. Данные регистрации  участников слушаний.

8. Публичные слушания  начинаются кратким вступительным  словом председательствующего. Председательствующий  сообщает о теме публичных  слушаний, порядке проведения публичных  слушаний, составе выступающих лиц.

Далее слово предоставляется  докладчикам.

Затем заслушиваются выступления  в соответствии со списком выступающих, а также лиц, подавших письменные заявки на выступления. Очередность  выступлений определяется председательствующим. Выступающий вправе снять свои предложения и (или) присоединиться к предложениям, выдвинутым другими участниками публичных слушаний. Решение об изменении позиции выступающих по рассматриваемому вопросу отражается в протоколе публичных слушаний.

 Участники слушаний  получают слово только с разрешения  председательствующего.

9. Длительность докладов  должна составлять не более  10 минут, выступлений  –   не более 5 минут.

10. Председательствующий  может объявить перерыв в публичных  слушаниях с указанием времени  перерыва.

11. По окончании выступления  (или по истечении предоставленного  времени) участникам публичных  слушаний предоставляется возможность  задать уточняющие вопросы по  позиции и/или аргументам выступившего, а также предоставляется дополнительное  время для ответов на вопросы.

12. При проведении публичных  слушаний может вестись их  стенограмма, аудио- и видеозапись,  фотосъемка.

13. Глава муниципального  образования или орган, ответственный  за организацию проведения публичных  слушаний должны обеспечить средствам  массовой информации возможность  освещения хода и результатов  слушаний.

Результаты публичных  слушаний

1. Решение, принятое по  итогам публичных слушаний, отражается  в протоколе публичных слушаний.

2. По итогам публичных  слушаний принимается следующее  решение:

2.1. Рекомендовать органам  местного самоуправления утвердить  (принять) без изменений опубликованный (обнародованный) проект муниципального  правового акта (если все предложения  были отозваны в ходе проведения  публичных слушаний либо если  предложений не поступило).

2.2. Рекомендовать органам  местного самоуправления утвердить  (принять) опубликованный  (обнародованный)   проект муниципального правового  акта с изменениями и (или)  дополнениями (при наличии не  отозванных предложений в ходе  проведения публичных слушаний).

2.3. Рекомендовать органам  местного самоуправления не утверждать (не принимать) опубликованный (обнародованный) проект муниципального правового  акта в предложенной редакции  и (или) направить его разработчику  на доработку (если в большинстве  предложений, выступлений содержатся  такие рекомендации).

3. В течение 7 рабочих  дней после окончания публичных  слушаний Глава муниципального  образования или орган, ответственный  за организацию проведения публичных  слушаний, доводит до сведения  населения и органов местного самоуправления  результаты публичных слушаний путем их опубликования (обнародования).                     

4. Итоги публичных слушаний  носят рекомендательный характер  для органов местного самоуправления.

Заключение