Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в России: экономические факторы

В 1926 – 1928 гг. были приняты  важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.

На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой  командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.

Система управления в  жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным  органам власти и местным Советам  в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под контролем и руководством Коммунистической партии.

Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и неэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем жилищной сферы решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных вооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.

Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 кв.м. общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917г. и явно не отвечало потребностям горожан.

В 50-е годы начался  самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который по неумолимой логике истории оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной  чертой в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов, когда бурные процессы перестройки затормозили урбанистические процессы. Уже в первой половине 50-х годов было начато строительство добротных зданий, которые возводились в первую очередь в Москве, Ленинграде и столищах союзных республик. Но в целом по стране объемы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая заметно обострилась в середине 50-х годов, когда жители сельской местности, получив право выбирать себе место жительства, ринулись в крупные города.

После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке³.

Постоянный дефицит  ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные потери ресурсов и другие аспекты свидетельствовали о неблагополучном положении в жилищной сфере. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его по существу.

В самом начале 90-х  годов наступил переходный период в  развитии жилищной сферы. Его характерные черты:

• разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;
• существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;
• частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;
• усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;
• изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Но проводимые преобразования носили в основном внешний характер и практически не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень содержания жилищного фонда стали заметно ухудшаться.

Таким образом, положение  к концу ХХ в. в жилищной сфере можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной.

Даже неполный перечень рассмотренных проблем свидетельствует  о наличии глубинных причин неудовлетворительного  положения в жилищной сфере, а также о необходимости поиска путей решения жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы, отметим, что целесообразно все причины разбить на две группы: объективные и субъективные. К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сферы.

1.3 Роль и возможности концепции новой структуры жилищно-коммунального хозяйства.

 

Представляется разумным строить новую структуру ЖКХ не сверху, а снизу, от жителя, интересам которого она и должна служить. Нужно перейти к практике, когда у человека есть право выбора, а права потребителя жилищно-коммунальных услуг защищены законом.

При строительстве низовых  структур ЖКХ, выражающих интересы собственников жилья, необходимо учитывать ряд особенностей. Назовем некоторые из них:

1. В ЖСК сегодня также идет процесс приватизации квартир. Как это не абсурдно звучит, но уже частная личная квартира еще раз приватизируется. Приватизируется, вероятно, потому, что государство придумало аргументацию для денежных поборов с жителей домов ЖСК подобно тому, как в старые времена брали налог с мужиков за бороду. Приватизировав свою квартиру, член ЖСК выходит из ЖСК. Так жилой дом разрушается как юридическое лицо. И этот процесс надо остановить, ибо на многоквартирном доме должно быть либо ЖСК, либо совместное домовладение, то есть - юридическое лицо.
2. В исходных условиях создания совместных домовладений на домах местных советов, даже если большинство квартир в них приватизировано, имеется объективная организационная трудность смешения форм собственности - параллельного существования собственных приватизированных квартир и сдаваемых внаем государственных квартир.
3. Действующие в настоящее время правовые предписания усложняют процесс приватизации и не допускают безденежного права собственности на уже занимаемое государственное жилье, консервируя на длительную перспективу проблему смешения форм собственности жилых домов.
4. Отсутствует обязательство государственных органов, жилищных служб на местном уровне проявлять правовую инициативу по организации на домах совместных домовладений, если в них приватизирована определенная доля от общего числа квартир.
5. Неясные отношения по земельному участку, на котором стоит дом, затрудняют передачу прав владения и распоряжения землей ЖСК и совместным домовладениям. Отсутствует порядок автоматического оформления прав собственности на землю, на которой стоит дом и благоустроена его территория. Не закреплены границы земельного участка дома. Более того, действует земельный налог для юридических лиц, который распространяется на ЖСК и совместные домовладения. И жители платят земельный налог. В то же время жители государственных домов налог не платят. Мало того, что это не логично, абсурдно и несправедливо, но такой налог и отпугивает ЖСК, совместные домовладения оформлять право на земельный участок.
6. Ограничением для перехода ЖСК на самообслуживание и численного роста совместных домовладений является отсутствие системных механизмов власти для выделения бюджетных дотаций на специальные счета ЖСК, совместных домовладений для технического обслуживания домов. Мало того, что государство несвоевременно исполняет свои обязанности по выделению бюджетных дотаций на самостоятельно обслуживающиеся дома, но местная власть требует от них, в отличие от государственных жилищных служб, сначала произвести затраты в увязке с будущим выделением дотаций. В свою очередь это требует от ЖСК, совместных домовладений поиска внешних средств за счет кредита, иных заимствований, что неэффективно может повысить их затраты на процент привлечения денег. А поскольку все это сложно, то такие организации в большинстве своем вообще остаются без дотаций.
7. Через техническое обслуживание жилищными службами местных советов домов ЖСК среди жителей и председателей правлений ЖСК посеяна иллюзорная надежда, что государство когда-то капитально отремонтирует их дом. Эта иллюзия, не устраненная через обучение кадров и информирование населения, не приводит к пониманию того, что переход на самообслуживание ЖСК, являясь формой контроля ими собственных финансов, не снимает ответственности государства за капремонт домов, тем более по национализированным отчислениям на капитальный ремонт.
8. Точно такое же положение по государственным домам, на которых надо бы образовывать совместные домовладения. Правда, здесь положение еще хуже, поскольку нет ясности от власти ни по одному вопросу.
9. Указанные иллюзии тем более усиливаются властью через сбор ею отчислений на капитальный ремонт домов, осуществить который, как вытекает из вышеуказанного, она не способна. Ограничивают жителей, если они даже хотят пойти на самообслуживание, и будущие крупные инвестиции на ремонт тепловых узлов (водоподогреватели, насосы и т.д.), внутренних инженерных систем, ремонт лифтов, кровель и стыков. Власть же и по этим вопросам внятных ответов не даст.
10. Сдерживающими факторами для перехода ЖСК на самообслуживание и образования совместных домовладений являются разновозрастные и конструктивные характеристики жилых домов. А в отсутствие информированности жителей и экономических расчетов о выгодности самоуправления в жилищном секторе у жителей сформирована выжидательная психология с проявлением достаточно убедительного безразличия к общему и личного эгоизма, минимума собственной активности для улучшения положения. В частности:
1. Не видя, в отсутствие экономических расчетов, денег для оплаты персонала ЖСК, совместного домовладения, жители полагают, что управление домом является задачей общественной, не высокооплачиваемой или бесплатной. Но бесплатно работать никто не хочет. Отсюда, организационный вопрос по переходу ЖСК на самообслуживание или образованию совместного домовладения при отсутствии будущего управляющего домом "умирает", еще даже не родившись.
2. На панельных пятиэтажных домах - "хрущевках" и других старых домах переходить на самообслуживание людям страшно. Как это, они будут решать вопрос самостоятельно? А жалобы кому писать? Осознание необходимости действовать в сочетании собственной ответственности и ответственности власти при повышении требовательности к ней приходит к жителям крайне медленно.
3. Жители новых жилых домов, вводимых в эксплуатацию через решения органов власти, находясь в эйфории от нового жилья, пока о будущих эксплуатационных проблемах вообще не думают.

Дома ЖСК и совместным домовладениям самые низовые и ключевые структуры самоуправления в жилищном секторе. ЖСК, совместные домовладения, собственники индивидуального жилья в городах и городских поселках неизбежно будут создавать многочисленные свои союзы (ассоциации) различного уровня. Эти союзы могут образовать федерацию жилищных союзов. Союзами будут необходимые структурные подразделения. И все это может произрасти только снизу и по целесообразности. Так образуется одна ветвь структуры ЖКХ, как система самоуправления в жилищном секторе.

Вторая ветвь новой  структуры ЖКХ образуется от преобразования нынешних жилищных служб и их вышестоящих  организаций-монополистов в подрядные  жилищные компании со 100% долей местных  властей, со смешанными долями и участием частного капитала и частными жилищными компаниями (вновь образованными, иными существующими строительными и ремонтно-строительными или приватизированными на 100% бывшими государственными жилищными службами). То есть, на рынке услуг для ЖСК и совместных домовладений среди подрядчиков должна появиться сильная конкуренция. И она появится, если именно они будут первичными и основными держателями финансовых средств. Вторая ветвь структуры может ограничиться региональным уровнем.

Третьей ветвью новой  структуры ЖКХ станут различные коммунальные и теплоэнергетические предприятия. Они должны быть также преобразованы в соответствии с требованиями рыночных реформ. Их преобразование будет зависеть от их специфики.

Таким образом, нужно стараться преодолевать проблемы, стоящие на пути будущих реформ в сфере ЖКХ различными методами. Эти проблемы являются огромным препятствием перед местной властью, которая в свою очередь непосредственно зависит от центральной. Поэтому нужно находить эффективные пути взаимодействия и разбирать эти проблемы сообща, чтобы достигнуть видимых результатов в такой непростой области как жилищно-коммунальное хозяйство.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. Российская реформа  системы жилищного хозяйства

2.1 Специфика современной ситуации в реформе жилищно-коммунального комплекса. Жилищная политика.

Кризисное состояние  жилищно-коммунального комплекса  было обусловлено неэффективной  системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительными  финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкретной среды и высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.⁴

В то же время  сегодня очевидно, что главная  цель жилищно-коммунальной реформы  – повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг осталась не достигнутой. Для  большинства населения реформа  ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. В сегодняшних условиях жилищно-коммунальный комплекс является, по сути, продолжением административного аппарата, а не сферой бизнеса. Причем, изменения возможны только при принятии политического решения о признании и реструктуризации бюджетных долгов и при обеспечении дисциплины текущих платежей, в том числе, со стороны бюджета.

Большая советская энциклопедия дает следующее определение коммунальному хозяйству. Коммунальное хозяйство - совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, посёлков и сёл; в городах входит в состав городского хозяйства. Во многих городах и поселках предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом. Однако в зависимости от местных условий, промышленные предприятия имеют и собственные водопроводы, канализацию, и другие сооружения коммунального назначения.

Производственная  структура многопрофильного жилищно-коммунального хозяйства включает более 30 видов деятельности, в том числе такие, как жилищное хозяйство, теплоснабжение,  водоснабжение,  водоотведение  и  очистка  сточных    вод, -электро, -газо, -теплоснабжение. К этой сфере относится ремонт не только жилья, но и дорог, мостов и набережных, уборка улиц, сбор и утилизация бытовых отходов и мусора. В ведении ЖКХ находится гостиничное и банно-прачечное хозяйство, озеленение городов, оказание ритуальных услуг.⁵

Наличие сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКХ. С точки зрения социальной значимости, ЖКХ призван создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, он обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.

При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта  управления в сфере ЖКХ, включающих доступность приобретения и эксплуатации жилья, повышения качества жилищно-коммунального обслуживания, а также преобразования самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса. ⁶