Система государственного и муниципального управление в Великобритании

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Великобритания (официальное название государства – Соединенное Королевство  Великобритании и Северной Ирландии) расположена на Британских островах и близлежащих архипелагах в  северо-западной части европейского континента. Площадь Великобритании – 244,1 тыс. кв. км., население – более 57 млн. человек. В состав Великобритании входят Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Составные части королевства имеют этнические и историко-культурные особенности и обладают автономией, во многом отличающейся от принципов территориальной автономии в других странах.

Основные принципы и институты  современного государственного управления в Великобритании складывались на протяжении достаточно длительного периода  времени. Поэтому отличительной  особенностью этой системы является ее архаичность, влияние авторитета традиций и норм, не имеющих законодательного оформления, однако влияющих на реальный процесс управления страной.

Великобритания — унитарное государство с конституционной монархией. Королева Елизавета II является главой государства Соединённого Королевства и ещё пятнадцати независимых стран Содружества. Монарх имеет скорее символическую, нежели политическую роль и только имеет «право на консультирование, право на одобрение и право на предупреждение». Великобритания не имеет конституции как единого документа, как и всего лишь у трёх стран в мире — Новой Зеландии, Израиля и Сан-Марино. Конституция Великобритании состоит в основном из собрания различных письменных источников, включая статуты, судебных прецедентов и международных договоров, наравне с конституционными обычаями.

Глава государства –  монарх.

По форме правления  Великобритания является ограниченной монархией. Монарх официально является главой государства и олицетворяет единство страны. Формально монарх обладает значительными полномочиями (назначает премьер-министра и членов правительства, судей, офицеров армии, дипломатов, высших церковных служителей англиканской церкви, созывает и распускает парламент по представлению премьер-министра, обладает правом законодательного вето, является главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет право помилования и т.д.) и еще большим влиянием на функционирование органов государственного управления.

Большинство полномочий британского монарха определяется понятием «королевская прерогатива», другие полномочия закрепляются законом. Королевская прерогатива – это совокупность полномочий монарха по общему праву. Своеобразие исторического развития страны выразилось в том, что с конца XVII века происходил процесс передачи королевских прерогатив (законодательных и исполнительных) парламенту и правительству. В настоящее время любая из королевских прерогатив может в случае необходимости стать предметом законотворчества парламента. Если парламент принимает закон по вопросу, относившемуся к королевской прерогативе, то с этих пор он считается из нее изъятым.

В британском праве различают  два вида прерогативных полномочий монарха: а) личные; б) политические. Личные прерогативы сводятся к ряду неписанных правил обеспечивающих королевские иммунитеты и право собственности. Примерами подобных личных прерогатив являются правила «монарх никогда не умирает» (по британскому общему праву междуцарствия быть не может, так как существующая система престолонаследия обеспечивает постоянное функционирование института монархии) и «монарх не может поступать неправильно» (закрепляет личный судебный иммунитет монарха). Политические прерогативы британского монарха достаточно обширны и закрепляют его полномочия в сфере внутренней и внешней политики. Во внутренней политике королевские прерогативы сводятся к полномочиям в области управления (право монарха назначать и увольнять министров; руководство вооруженными силами; управление собственностью Короны; назначение епископов; жалованье почетных званий; чрезвычайные полномочия и полномочия в области обороны), полномочиям в судопроизводстве (право помилования), и полномочиям в законодательстве (право созывать и распускать парламент; право подписи законопроектов, принимаемых палатами парламента). Во внешней политике королевские прерогативы сводятся к праву объявления войны и заключения мира, праву заключения международных договоров, праву решения по аннексии и уступке территории, праву направления и аккредитации дипломатических представителей, праву на признание зарубежных государств и правительств. Политические прерогативы монарха осуществляются по совету и при участии министров правительства.

В системе государственного управления Великобритании можно выделить два элемента: функционирующий, связанный с реальными полномочиями в сфере управления, которыми обладают премьер-министр и члены правительства и стабилизирующий, которые выражается в формальной прерогативах британского монарха направленных на обеспечение преемственность власти. На протяжении прошлого столетия британские монархи не раз способствовали решению проблем британской политической системы в целом, и системы государственного управления в частности. В частности это касалось конвенционной нормы британского общего права, согласно которой монарх имеет право назначать премьер-министров, но не правомочен отвергать их советы по вопросам государственной политики.

Парламент – Палата Общин  и Палата лордов

Палата лордов имеет четыре вида членства: 1) духовные лорды (епископы англиканской церкви, архиепископы Кентерберийский и Йоркский); 2) лорды-юристы; 3) наследственные пэры; 4) пожизненные пэры. Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 года. В соответствии с ним лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в палате лордов. Титул даруется монархом по рекомендации премьер-министра.

После реорганизации  палаты лордов в 1999 году в ней насчитывается 674 члена, причем только 92 из них являются наследственными (до этого в палате было 1165 членов, из них 650 – наследственные пэры). Несмотря на многочисленный состав, активное участие в работе палаты принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Кворум составляет всего три человека.

Функции палаты лордов распадаются  на три основные группы: а) законодательные; б) контрольные; в) судебные. Законодательные  функции осуществляются путем участия  в законодательном процессе в  следующих формах: внесение поправок в законопроекты, принятые палатой общин; отклонение законопроектов, принятых палатой общин; внесение законопроектов, предусматривающих одобрение международных договоров Великобритании или принимаемых в рамках правовой реформы, особенно в связи с участием в ЕС; г) изучение частных биллей и актов делегированного законодательства, издаваемых правительством. Палата лордов создает комитеты, рассматривающие различные вопросы ее компетенции.

Во главе палаты лордов стоит лорд-канцлер, входящий в состав кабинета и назначаемый монархом по предложению премьер-министра сроком на пять лет. Лорд-канцлер осуществляет важнейшие функции в различных областях государственного управления. Лорд-канцлер: а) имеет право участвовать в дебатах и выступать от имени правительства, когда палата лордов заседает как комитет всей палаты; б) оценивает в предварительном порядке запросы пэров, направляемые в комитет по привилегиям; в) является главным советником правительства по вопросам правосудия и применения конституции; г) возглавляет судебную власть, председательствуя в палате лордов, заседающей в качестве Высшей апелляционной инстанции, и в Судебном комитете Тайного совета при монархе; д) является председателем Апелляционного суда и председателем канцлерского отделения Высокого суда; е) играет определяющую роль в назначении судей, а также в деятельности комиссий по реформе правовой системы Великобритании; ж) издает приказы о созыве на сессию палаты лордов и проведении парламентских выборов.

Законодательный процесс в парламенте заключается в рассмотрении в соответствии с установленной процедурой законопроектов, которые могут вноситься в любую из палат. Исключение составляют финансовые законопроекты, вносимые лишь в палату общин. Законопроекты, рассматриваемые в палатах парламента, называются биллями. Условно их можно разделить на три группы:

1. Публичные билли – законопроекты по вопросам большой общественной значимости, призванные регулировать отношения, представляющие всеобщий интерес. Инициатива внесения публичных биллей принадлежит депутатам обеих палат и депутатам – членам правительства. Законопроекты, внесенные последними, именуются «правительственными законопроектами» и имеют приоритет при рассмотрении.
2. Частные билли – законопроекты, регулирующие вопросы, затрагивающие интересы определенной социальной группы или населения того или иного региона. Инициатором частных биллей обычно являются местные органы власти или объединения лиц. В отношении частных биллей действует особая процедура рассмотрения и принятия.
3. Смешанные билли – законопроекты, сочетающие в себе элементы публичных и частных биллей. Признаком смешанного билля является наличие большой общественной значимости и то, что он одновременно затрагивает определенные интересы той или иной социальной группы.

Наряду с законодательными полномочиями и полномочиями по принятию бюджета парламент выполняет и другие функции, в том числе функцию контроля за действиями правительства.

Во взаимоотношениях между палатами британского парламента доминирует нижняя палата. Это в  первую очередь относится к законодательному процессу, хотя формально право законодательной инициативы в равной степени принадлежит членам обеих палат. Палата лордов может внести свои поправки в принятый палатой общин законопроект или отклонить его. Однако через год этот законопроект в редакции, предложенной палатой общин, может быть повторно ею одобрен в порядке обычной процедуры и становится законом без какой-либо санкции верхней палаты. Что же касается так называемых финансовых законопроектов, палата лордов вправе только на месяц отложить их промульгацию после соответствующего решения нижней палаты.

Правительство

Для понимания особенностей организации исполнительной власти в Великобритании следует указать, что ее довольно часто, хотя и весьма неточно, обозначают термином «Корона». Отсюда и архаическое определение членов правительства как «слуг Короны». Термин «Корона» иногда употребляется и для обозначения института монархии в целом, позиций монарха в государственном механизме и его функций, однако не относится к общепринятым.

Основу правительства  Великобритании составляет Кабинет министров, который представляет собой группу министров, приглашаемых премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики. Кабинетная модель организации правительства, берущая начало именно в британской политической практике, состоит в том, что реальное правительство включает не всех политических руководителей министерств и ведомств, а только тех, кто возглавляет важнейшие из них. Правительства как коллегии всех министров просто не существует. Поэтому понятия «правительство» и «Кабинет» можно считать синонимами. Вопрос о численном составе Кабинета премьер-министр решает самостоятельно, обычно это около 20 человек. Так в 2002 году состав Кабинета министров выглядел следующим образом:

• Премьер-министр, первый лорд Казначейства и министр по делам государственной службы;
• заместитель премьер-министра и первый государственный секретарь;
• канцлер Казначейства
• председатель Тайного совета, лидер палаты общин
• лорд-канцлер;
• министр иностранных дел и по делам Содружества;
• министр внутренних дел;
• министр обороны;
• министр охраны окружающей среды, продовольствия и по вопросам сельскохозяйственного развития;
• министр по вопросам международного развития;
• министр труда и по делам пенсий;
• министр транспорта, местного самоуправления и по делам регионов;
• министр здравоохранения;
• министр по делам Северной Ирландии;
• министр по делам Шотландии;
• министр по делам Уэльса;
• министр торговли и промышленности;
• министр образования и ремесел;
• министр культуры, средств массовой информации и спорта;
• парламентский секретарь в Казначействе, главный секретарь министерства финансов
• министр без портфеля, председатель партии.

Статус собственно министров  существенно отличается от статуса  министров – членов Кабинета. Каждый член Кабинета является, по сути, связующим звеном между Кабинетом как целостной структурой и министрами, а также другими руководителями, министерства и ведомства которых функционируют вне его рамок. Персональный состав Кабинета также предопределяется премьер-министром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное условие: его члены обязаны заседать в одной из палат парламента, с тем, чтобы их деятельность находилась под постоянным парламентским контролем. При этом закон устанавливает обязательную квоту министров – членов палаты общин, предопределяя, таким образом, участие в правительстве членов палаты лордов. Лорд-канцлер (спикер палаты лордов) всегда входит в состав Кабинета.

Основные направления  деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политической ориентации и партийного состава были определены в правительственном докладе в 1918 году и с тех пор принципиально не менялись. К функциям Кабинета относится: а) окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение парламента; б) контроль за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, определенной правительством; в) постоянная координация и разграничение сфер деятельности министерств и ведомств.

В рамках Кабинета министров  по традиции создаются комитеты для  рассмотрения различных вопросов внутренней и внешней политики. Названия комитетов, их количество законодательно не определяются, их создание, как правило, относится к компетенции премьер-министра. Обычно создаются комитеты по следующим направлениям работы правительства: 1) обороны и внешней политики; 2) законотворчества; 3) внутренней безопасности и социальных вопросов; 4) экономической политики и планирования.

«Внутренний кабинет» - неформальное объединение министров, не имеющее правового статуса или структурной организации в рамках Кабинета министров, в него входят ближайшие советники и друзья премьер-министра, которые являются членами Кабинета.

«Теневой кабинет» - кабинет министров оппозиции, аналогичный правящему, формируемый партией проигравшей на парламентских выборах. Лидер оппозиционной партии официально именуется Лидером оппозиции Правительства Ее Величества и в этом качестве получает в соответствии с законодательством заработную плату. Задачей «теневого» кабинета является обеспечение беспрерывного эффективного политического управления страной в сочетании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью правительства.