Смешанная республика

2)                Глава государства – президент  занимает в системе государственных  органов парламентарной республики  достаточно скромное место. Хотя  формально он может быть наделен  обширными полномочиями, фактически  повсеместно они ограничиваются  в основном представительскими  функциями. Президент скрепляет  своей подписью все важнейшие  государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрассигнованы главой правительства или ответственными министром. Легитимность президента в парламентской республике существенно уже, чем, а президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (в Молдове[13], в Италии[14]) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ[15]);

3)                Вся исполнительная власть в  парламентской республике находится  в руках правительства. Поскольку  оно опирается на парламентское  большинство, то имеет возможность  существенно влиять на деятельность  парламента, прежде всего на осуществление  законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского  рассмотрения, исходят именно от  правительства (например, в ФРГ  – свыше 80%)[16].

Процедура избрания главы государства в современных  парламентских республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат  на их совместном заседании, но при  этом в выборах участвуют по три  депутата из каждой области, избранных  областным советом[17]. В федеративных государствах участие парламента в  избрании главы государства, также  разделяется с представителями  членов федерации. Так в Германии президент избирается федеральным  собранием, состоящим из членом бундестага, и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Парламентскими республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления  более присуща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной системы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика рассматривается не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентарной республике.

К характерным признакам  полупрезидентской республики можно отнести следующие: 

1)                Президент избирается непосредственно  населением в ходе прямых выборов.  Выборы могут проводиться в  один (мажоритарная система относительного  большинства) и в два тура (мажоритарная  система абсолютного большинства);

2)                Президент наделяется обширными  властными полномочиями: он является  главой государства, ему принадлежат  основные прерогативы в сфере  исполнительной власти, он является  верховным главнокомандующим;

3)                В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом[18].

Смешанная (полупрезидентская) республика характеризуется сочетанием основных черт обоих типов республиканской формы правления, а также новых, не известных ни одному из рассмот­ренных выше типов республики черт[19].

В частности  для  республик смешанного типа правления  характерно отсутствие прямой юридической  связи между президентом и  правительством. В ряде государств всенародно избранный президент, будучи главой государства, в формально-правовом смысле оказывается, отделен от руководства исполнительной властью, которое Конституция страны возлагает на правительство (характерный пример — Россия[20]). В этом случае Конституция может устанавливать принцип доверия нижней палаты парламента по отношению к формируемому президентом правительству. Одним из признаков, присущих исключительно республикам смешанного типа правления, является закрепленная в конституции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента (в случае возникновения непреодолимого конфликта между органами исполнительной власти и  парламентом одного уровня такое правомочие президента закреплено конституцией не только России, но и Франции)[21]. По Конституции Французской Республики 1958 г. Президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им правительство должно пользоваться доверием ниж­ней палаты Парламента - Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республиканской формы правления (см. схему 1).

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной  политической ориентации. В противном  случае между президентом, с одной  стороны, и Премьер-министром и  парламентским большинством, - с  другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств.

В целом ряде стран  президент избирается гражданами, что  характерно для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется. Примером могут  служить Австрия, Ирландия, Исландия.

Своеобразна форма  правления в Швейцарии. Правительство  назначается парламентом и подотчетно ему, однако политическая ответственность  правительства перед парламентом  конституционно не предусмотрена, и  государственный режим, следовательно, дуалистический.

Смешанная форма  республики, соединяя черты двух форм (президентской и парламентской), берет кое-что от каждой из них.

От  президентской республики она заимствует:

1)                стабильное правительство (администрацию), когда оно не зависит от  создания и распада коалиций  депутатов от различных партий  в нижней палате парламента. В  полупрезидентской республике парламент не утверждает в целом состав правительства; министров назначает президент. Однако здесь устанавливаются определенные связи между ним и парламентом: иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров (Россия[22], Украина[23], Белоруссия[24] и др.). Правда, и в президентской республике США назначение президентом министров (должности премьер-министра в США нет) требует согласия верхней палаты (сената), но обычно это имеет формальное значение;

2)                ответственность правительства  и министров перед президентом.  В смешанной полупрезидентской, полупарламентской республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике (США, Мексика, Бра­зилия, Египет, Сирия и т.д.);

3)                очень широкие реально осуществляемые  полномочия президента (широкие  полномочия могут быть закреплены  и в конституции парламентской  республики, например в Индии,  но президент осуществляет их  по “совету”, на деле – по  указанию Кабинета министров). В  полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный характер, т.е. принадлежат именно президенту. Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами. Концепция арбитражной власти президента – характерная черта полупрезидентской республики.

Смешанной форме  присущи следующие элементы парламентской  республики:

1)                правительство создается хотя  и не парламентом, но с его  участием, иногда – решающим. В  одних странах (Белоруссия, Россия, Украина) это утверждение кандидатуры  премьер-министра нижней палатой,  без чего по общему правилу  правительство (министры) не может  быть назначено президентом. В  других странах создание правительства  связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше  президент должен считаться с  партийным парламентским большинством, иначе правительство сразу после  его назначения может быть  отправлено в отставку путем  использования вотума недоверия;

2)                должность главы государства  и институт правительства разделены.  Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентских, создается Совет министров (кабинет, правительство). В “классических” президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра. В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное: “администрация президента”, т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляющие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии правительства они не составляют. В полупрезидентской республике формируется коллегия правительства. Полномочия президента и правительства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера (например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя назначение высших должностных лиц осуществляет президент[25]). Реальным главой правительства (точнее, государственного управления в стране) является президент (если этого не изменяет сложившаяся политическая ситуация). Важнейшие решения правительством принимаются тогда, когда оно заседает под председательством президента (т.е. в совете его министров), а он может в любое время председательствовать (такая практика существует во Франции[26], но не в России). На заседаниях под руководством премьера решаются преимущественно вопросы оперативного управления (бывает и иначе, что зависит от политической ситуации);

3)                устанавливается не только коллективная  ответственность правительства,  но иногда и индивидуальная  ответственность министров. Однако в отличие от парламентской республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом. Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип парламентской ответственности – непременное требование парламентской, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках (Уругвай, Венесуэла, Коста-Рика и др.). В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2/3 голосов членов нижней палаты. Ответственность правительства перед парламентом в полупрезидентской республике всегда затруднена (установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания). Такая ответственность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответственность правительства перед парламентом и перед президентом. Последний вид ответственности может быть реализован гораздо проще: президент вправе уволить правительство или министра в любое время;

4)                предусмотрено право роспуска  парламента президентом, что нетипично  для президентской республики  в отличие от парламентской[27]. Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством (при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели). Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесообразностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные соци­ологические исследования, а выборы давали не предсказанный социологами, а иной результат;

5)                институт контрасигнатуры (подпись  премьер-министра, реже – ответственного  министра на правовых актах  президента, без чего они недействительны)[28]. Этот институт неизвестен “классической” президентской республике, но необходим в парламентской (хотя его нет, например, в Индии). Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер: такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет “личные” (должностные) полномочия, реализуемые без контрасигнатуры. В ряде полупрезидентских республик рассматриваемый институт не предусмотрен (например, в неко­торых постсоциалистических государствах, таких как Российская Федерация, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан).

Отличительные признаки смешанной  формы правления  от президентской  и парламентерской  республик: 

1)                президент и парламент в равной  степени легитимированы народом; 

2)                оба института участвуют и  в формировании, и в отстранении  правительства. Правительство, таким  образом, несет “двойную ответственность”; 

3)                парламент может выразить недоверие  правительству;  

4)                так же как и в президентской  республике, предусматривается механизм  взаимных сдержек и контроля  высших институтов государственной  власти – президент обладает  правом “вето” на законы, принимаемые парламентом, парламент может инициировать и отстранить от должности президента в порядке импичмента. Однако в отличие от президентской республики президент в смешанной республике обладает правом роспуска парламента в случаях, установленных законом.

Каждая из рассмотренных  форм имеет свои плюсы и минусы. Стабильность правительства (министров) обеспечивается во всех формах президентских  республик, ибо парламент не формирует  его (это делает президент), а иногда парламента вовсе нет. Однако во всех этих случаях ответственность исполнительной власти перед парламентом имеет  крайне не развитый характер, а ее наиболее острые формы (вотум недоверия и  др.) отсутствуют. Введение этих форм ответственности  в Конституциях при властном президенте не реализуется на практике. Правительство, министры испытавшую слабое давление парламента и через него – общественного мнения. В парламентской монархии и парламентской республике партийная принадлежность министров, состав правительство полнее и точнее отражает изменения общественного мнения, его колебания, прежде всего через парламент. Однако ведет к значительному недостатку – нестабильность правительства. Партийные коалиции распадаются, часть членов правящий партии может примкнуть к оппозиции правительство может быть свергнуто. В послевоенной Италии (на 1998г.) сменилось 56 составов правительства, каждое из них существовало в среднем год с небольшим.