Антимонопольная политика государства и механизм её реализации

 Риски доктрины коллективного  доминирования ярко проявились  в делах против «большой четверки»  вертикально интегрированных нефтяных  компаний, на которые в результате этих дел были наложены огромные по российским меркам оборотные штрафы. Эти дела могут служить ярким примером снижения стандартов доказательств до неприемлемо низкого уровня, что может быть объяснено исключительно политической мотивированностью дел.

 Принятое в российском  законодательстве определение согласованных  действий также позволяет уйти от доказательства прямого сговора и создает возможность вынесения решений по делу почти без доказательной базы. Причем проблемы законодательного определения согласованных действий были усилены решениями Высшего арбитражного суда. В частности, ВАС встал на позицию, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно - что о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. О согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Такая интерпретация дает изрядную свободу в определении согласованных действий, в том числе через их объективированный результат, путем анализа состояния конкуренции на рынке. Для целей признания действий хозяйствующих субъектов согласован­ными не имеет значения синхронность их начала, достаточно факта осуществления таких действий на момент их выявления антимонопольным органом. Такая трактовка позволяет квалифицировать как согласованные действия поведение в ситуации «ценового лидерства» (хотя сама по себе модель ценового лидерства не является взаимовыгодной, но предполагает «синхронное» повышение цен), и, шире, вообще любые однонаправленные действия хозяйствующих субъектов вне зависимости от их рыночной доли, общего состояния конкуренции на рынке. Оценка «объективированного результата» не дает гарантии того, что одинаковое поведение контрагентов не было вызвано единой общей причиной. И такой подход все шире применяется судами. Обсуждаемый в настоящее время (осень 2010 г.) «третий антимонопольный пакет» предполагает в том числе уточнение понятия согласованных действий: в определение будут добавлены квалифицирующие критерии, по которым можно будет отличить просто параллельные действия на рынке, вызванные общими для всех условиям и, от согласованных действий. Кроме того, участники согласованных действий освобождаются от уголовной ответственности. Как путь снижения числа ошибок и снижения их издержек для несправедливо обвиненных такие предложения нельзя не приветствовать. Однако изменения не решают основную проблему антимонопольной политики в России - неспособность привлечь прямые улики сговора о ценах.

Условием  результативности  антимонопольной  политики  является правильное применение этого инструмента. Ее использование для целей, непосредственно не связанных с развитием и поддержанием конкуренции, приводит к снижению эффективности антимонопольной политики в тех областях, где она может быть успешной даже в непростых российских условиях. В последние годы антимонопольное законодательство все чаще начинает использоваться как инструмент защиты одних групп экономических агентов в ущерб интересам других. Это проявляется, в частности, в нормах, регламентирующих допустимость или недопустимость тех или иных видов вертикальных соглашений. При этом достаточно взвешенная позиция закона «О защите конкуренции» в части определения допустимости вертикальных соглашений фактически разрушается другими документами. Принятое в 2009 г. постановление Правительства РФ № 583 запрещает все ценовые ограничения (в том числе и вполне безобидные «рекомендуемые цены»), а также некоторые виды неценовых условий, объявляя при этом допустимыми «исключительные территории» (запрещенные, например, в Европейском союзе). Понять логику этого постановления мы не в состоянии. Еще более странной выглядит статья 13 Закона о торговле, запрещающая ряд условий в отношениях между поставщиками продовольственных товаров и ритейлеров. Даже брошенный мельком взгляд на содержание статьи наглядно показывает, что цели большинства вводимых норм никак не связаны с развитием конкуренции. Запрет на возврат непроданных товаров поставщику, на требование информации об условиях договора с другими контрагентами, на требование унификации условий договора с разными контрагентами и многие другие не способны защитить конкуренцию. Более того, применение этой статьи способствует ограничению конкуренции. Например, требование недискриминационности условий договоров приводит к тому, что ритейлер не имеет права компенсировать различие конкурентных преимуществ поставщиков различием условий договоров с ними. В таких условиях ему проще отказаться от заключения договоров с новыми контрагентами, которым он. по логике этой статьи, должен предложить те же условия, что и проверенным надежным партнерам. Тем самым ст. 13 закона становится не способом поддержки всей группы поставщиков, а способом поддержки укоренившихся поставщиков в их конкурентной борьбе с новичками.

Перекос в сторону «защиты  конкурента» в противовес защите конкуренции проявляется и в  положении о том, что для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных, последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц (этот момент подчеркнут решением Пленума ВАС). Тем самым создается едва ли не презумпция нелегальности любой цены, назначаемой доминирующим участником рынка, которая противоречит интересам его контрагента. Тем более нелегальным становится различие в ценах, назначаемых разным контрагентам (поскольку, естественно, интересы того, кто платит больше, ущемляются). И такой подход также был использован в делах против «большой четверки»: совершенно игнорировались аргументы о том, что поставки разным покупателям в зависимости от объема, от срока, от периодичности, от длительности взаимоотношений влекут за собой разные не только трансакционные, но даже и трансформационные издержки (например, на логистику). Практически создается следующий стандарт легального поведения: продавай всем по одинаковой цене, а если тебе это кажется невыгодным — вообще не продавай за пределами компании. Нетрудно заметить, что объективно запрет на дискриминацию повышает для вертикально интегрированных компаний привлекательность внутрифирменных трансакций и снижает стимулы для продаж независимым покупателям.

 Тревожная тенденция  «ползучего регуляционизма» связана и с законодательным определением и практикой квалификации цен как монопольно высоких. Закон «О защите конкуренции» ввел два равноправных критерия монопольно высокой цены - превышение цены над ценой сопоставимого, но конкурентного рынка и превышение цены над экономически обоснованными издержками и прибылью. Однако второй подход на практике стал доминирующим. Разъяснение ВАС 2008 г. позволило, если анализ не обнаруживает сопоставимых рынков, применять для квалификации монопольно высокой цены только превышение цены над суммой экономически обоснованных издержек и прибыли. Преобладание бухгалтерского подхода - свойственного регулируемым отраслям, - к экспертизе цены закрепляется сверхвысокими требованиями к квалификации рынка как сопоставимого. В результате мы получаем те же проблемы, которые свойственны для тарифного регулирования: непонятный критерии определения «экономической обоснованности» затрат и прибыли и стимулы для компаний раздувать бухгалтерские издержки. Уточнение нормы о монопольно высокой цене в рамках «второго антимонопольного пакета» - введение «квазидинамического» определения - тенденцию к регуляционизму только усилило. В новой редакции предусмотрены два пути установления монопольно высокой цены: повышение цены в том случае, если есть возможность ее не повышать, и отказ от снижения, если оно возможно. Опираться на принцип необходимого соответствия повышения цены росту издержек - значит вводить то же самое тарифное регулирование.

 При этом обсуждение  принципов квалификации монопольно  высокой цены заслоняет гораздо  более важный вопрос - о целесообразности  широкого применения обвинения в этой практике. Само по себе назначение высокой цены даже доминирующим продавцом в принципе не означает ограничения конкуренции. Если мы говорим о товаре, который поставляется не только доминирующим продавцом, но и конкурентами, назначение сколь угодно высокой цены скорее будет стимулом для конкурентов расширять производство, а для потенциальных конкурентов - входить на рынок. Как инструмент ограничения конкуренции высокую цену имеет смысл рассматривать в единственном случае - в случае цены на услуги так называемых ключевых мощностей в регулируемых отраслях, когда конкурентов нет, и в среднесрочной перспективе не будет, а для способности конкурировать на смежном рынке использование ключевой мощности принципиально. На остальных рынках предотвращение назначения монопольно высокой цены может иметь весьма неожиданные результаты: в том числе снижение стимулов входа для потенциальных конкурентов, то есть ограничение конкуренции.

Суммируя можно сказать, что результаты применения антимонопольного законодательства в России с точки зрения достижения его прямой цели - способствования развитию конкуренции, - мягко говоря, неоднозначны. Для выработки конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства сначала надо сделать выбор между двумя принципиально разными стратегиями: либо антимонопольной политике возвращается положенное ей место как политике, нацеленной на защиту конкуренции (с разумным разграничением между легальными и нелегальными действиями в законодательстве и с разумными стандартами доказательств), либо антимонопольная политика продолжает применяться как инструмент достижения текущих политических и популистских целей. Во втором случае фактически антитраст замещается регулированием, со всеми его дополнительными возможностями и недостатками. И антимонопольное законодательство перестает быть инструментом поддержки конкуренции, сохраняя свое название, но не суть.

 Если же речь идет  все-таки о возврате к антимонопольной  политике как таковой, то в первую очередь необходимо предоставить антимонопольным органам и судам истинную независимость. Оба участника системы правоприменения - и антимонопольные органы, и суды, - показали, что, находясь вне политического давления, они способны на разумные, взвешенные и эффективные решения.

 Чтобы вернуться на  этот путь, по нашему мнению, необходимо  следующее.

1.Прекратить неконтролируемое  изменение закона «О защите  конкуренции». В нем достаточно  норм для того, чтобы осуществлять  разумную конкурентную политику - как показывают действия антимонопольных органов в те периоды, когда они не находятся под политическим давлением. В нем есть и явно лишние для решения этой задачи нормы, но даже в этом случае правильнее менять не закон, а модель его применения.

2.   Решительно прекратить  создавать отраслевые антимонопольные  нормы, подобные содержащимся  в Законе о торговле. Недопустимо  оправдывать правила, перераспределяющие  выигрыши в пользу одной из  групп участников рынка, целями защиты конкуренции.

3.Признать, наконец, что  целью применения антимонопольного  законодательства не должна быть защита отдельных групп участников рынков. Антимонопольные запреты должны быть нацелены против исключающих практик, а не против так называемого

 ущерба. Это автоматически  означает смену приоритетов в  применении норм о злоупотреблении  доминированием (снижение числа  дел, возбуждаемых по факту  монопольно высокой цены) и о  вертикальных соглашениях (снижение  числа дел по факту нанесения  ущерба в рамках добровольно заключенных договоров за пределами   отраслей   естественных   монополий).   «Нанесение ущерба», как оно понимается в настоящее время - вне связи с ограничением конкуренции. - вообще не следует рассматривать как нарушение антимонопольного законодательства. Такой шаг,

 безусловно, привел бы  к снижению популистских возможностей  ФАС, но резко повысил бы  обоснованность его действий.

4. Не предоставляя антимонопольным  органам права на осуществление  оперативно-розыскных действий (а мы в целом согласны, что такое решение было бы сопряжено со слишком высокими рисками, а риски от сотрудничества ФАС с МВД выглядят еще выше), мы не должны требовать от ФАС суперэффективной борьбы с тайными соглашениями. И самое главное: не побуждать ФАС преследовать участников рынка за недоказанные картель­ные соглашения (согласованные действия и злоупотребление доминирующим положением в форме монопольно высокой цены).

5.  Необходимо остановить  колебания маятника размера санкций.  Вилка оборотных штрафов позволяет  наказывать компании за ограничения  конкуренции. Фиксированные же штрафы за ущерб вообще не должны применяться, поскольку масштабы преследования за нанесение ущерба должны быть максимально сокращены.

Перечень конкретных действий, которые можно было бы предпринять  для совершенствования российского  антимонопольного законодательства именно как инструмента конкурентной политики, можно продолжать. Но повторим еще раз: все рекомендации бесполезны, пока не решен вопрос о соотношении защиты конкуренции и регулирования в деятельности российских антимонопольных органов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, подводя итоги, можно  сказать, что антимонопольная политика в России развита ещё не достаточно хорошо, но имеются все тенденции  к дальнейшему совершенствованию этой сферы. Причём, я уверена, что антимонопольная политика будет плодотворно развиваться как в отношении монополий закрытого и открытого типа, так и в отношении естественных монополий, что, пожалуй, на данный момент наиболее важно для российской экономики.

Сейчас в нашей стране предпринимаются все попытки  борьбы с монополиями. К тому же монополии в нашей стране не результат естественного развития, а преднамеренно созданные образования, ведь государственный сектор в СССР составлял около 90% всех предприятий.

Задача антимонопольной  политики состоит в том, чтобы  помешать фирмам заполучить неограниченную рыночную власть, расширить возможности  конкуренции и перевести ее в неценовую.

Окончательная цель заключается  в том, чтобы на рынке остались лишь те предприятия, которые обеспечат  более высокое качество товара, относительно более низкие цены и быструю сменяемость ассортимента.