Государственные решения

Государственные решения бывают политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.

     В государственном  управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в  установленном порядке соответствующими  правомочными субъектами: государственными  органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого  субъекта государственной власти  предполагает наступление определенных  последствий. Принятие и выполнение  государственных решений порождают  также правовые последствия или  условия, необходимые для возникновения  таких последствий. Поэтому следует  подчеркнуть, что принятие решений  является не только правом, но  и обязанностью уполномоченных  субъектов (государственных органов  и должностных лиц), а вместе  с тем предусматривает и ответственность  не только за их принятие  и выполнение, но также и за  наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям  управленческие решения государства  должны облекаться в надлежащие  формы их официального выражения.

     В повседневной  жизни встречается множество  государственных решений, связанных  с управлением в различных  сферах общественных отношений, различия между которыми весьма  существенны для правоприменительной  практики. Главное в них - государственное  веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих  разнообразные проявления жизни  и деятельности человека-гражданина  в обществе-государстве. Необходимость  правовой регуляции принятия  и реализации государственных  решений вызывает потребность  в их документировании, должной  фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) инфор* мации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ - письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа.

     Документирование  предполагает соблюдение установленных  правил записи и оформления  управленческих решений. Надлежащее  соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное  выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности  исполнения решений, содержащихся  в официальном документе (в теории  государства и права -правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими; решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях.

     Государственные  решения, принимаемые органами государственной  власти, оформляются изданием правовых  актов, которые могут быть норма-, тивными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).

     Государственные  решения, принимаемые в форме  нормативно-правовых актов, издаются  управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.

     Основу основ  всей нормотворческой деятельности  государственных органов составляют  подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного  управления, имеющими наибольшую  юридическую силу. Высшим по правовой  значимости среди них является  конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия  законодательных актов фиксируются  в конституциях, изменение норм  которых имеет особую по сложности  процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации.

     Наиболее характерные  свойства государственно-управленческих  решений заключаются в следующем. Решения, принятое органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся: 1) наличие субъектно-объектных отношений; 2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.; 3) процедура принятия решения; 4) форма решения; 5) время действия решения.

     Среди многочисленных  форм (внешних выражений внутренних  связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.

     Государственные  решения оформляются обычно в  правовых документах следующих  видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, i предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды  и формы государственно-управленческих  решений универсальны для всех  государственных органов определенного  типа. Например, для России закон  есть акт законодательного органа  вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства  России или правительств субъектов  федерации и т.д. Такие разновидности  документов, которые весьма часто  используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и Другие не содержат влаетных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.

     Юридический  вариант управленческого решения  представляет собой правовой  акт управления, который есть  разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе  государственно-управленческой деятельности  органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода  справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок  и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой  акт управления, как правило, издается  в качестве письменного юридического  документа, но может быть выражен  и устно. Например, в форме устного  приказа в системе военного  управления, в рамках служебных  отношений между руководителем  и непосредственно подчиненными  ему работниками аппарата управления.

     С помощью  правовых актов управления определяются  правила должного поведения в  сфере государственно-управленческих  отношений. Путем их издания органы  государственной власти и должностные  лица решают те или иные  вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их  деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими  действиями, иногда характеризуют  термином из гражданского права - как конклюдентные (от лат. concludo - заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.

     По критерию  гласности полезно обозначить  открытые и закрытые формы  управленческих решений. Открытые  формы доступны всем, закрытые  оформляют решения, обычно связанные  с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично  внешнеполитической и подобной  деятельностью, требующей соблюдения  гостайны и режима секретности.

     Кроме того, в документах органов государственной  власти могут содержаться различные  сведения, касающиеся тех или  иных вопросов государственно-управленческой  деятельности. Такая информация, содержащаяся  в государственно-управленческих  решениях, фиксируется на материальных  носителях, имеющих статус официальных  документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта государственной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях. Если иметь в виду деятельность всех'субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений.

     Правовыми считаются  те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические  последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые  договоры; 3) иные акты, закрепляющие  совершение юридически значимых  решений. В нормативно-правовых актах  содержатся решения, которые устанавливают  новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.