Государственный долг: структура и управление

 

3.2. Принципы управления государственным долгом

 

В основу управления государственным  долгом положены следующие принципы:                           - безусловность - обеспечение точного  и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами  и кредиторами без выставления дополнительных условий;   

- единство учета - учет в процессе управления  государственным долгом всех  видов ценных бумаг, эмитированных  федеральными органами власти, органами  власти субъектов федерации и  органами местного самоуправления;                                                                    - единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;                                                                                                - согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;                                                                                                      - снижение рисков выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;                                                                                                       - оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;                                                                      - гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

   Управление государственным  долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование,  планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.                                                                                                                                 

Управление государственным  в широком смысле предполагает:                                                                - формирование политики в отношении  государственного долга;                                                         

 

17

- определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;                                                                                                                                              - определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;                                                                                                                                                     - определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении  государственного долга и его  верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

   Управление государственным  долгом осуществляется посредством следующих методов:   - рефинансирование - погашение части государственного долга за вновь привлеченных средств;                                                                                                                                                                 - конверсия - изменение доходности займа;                                                                                                    - консолидация - превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;                                                                          - новация - соглашения между государством-заемщиком и кредиторами по замене обстояте6льств в рамках одного и того же кредитного договора;                                                              - унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;                                                                                                                                                            - отсрочка - консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;                                                                                                                                                                - дефолт - отказ государства от уплаты государственного долга.

 

3.3. Основные задачи  по управлению государственным  долгом

 

1) сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;                                                                                                                        

2) оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;        

3) оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;   

4) рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;                                        

5) повышение эффективности использования заемных средств;      

    Существует  необходимость законодательного  реформирования системы управления госдолгом Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

- разработку и принятие  Федерального закона о внесении  в Бюджетный кодекс Российской  Федерации по внесению поправок  в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;

- разработку и принятие  федерального закона о государственном  долге Российской Федерации;

 

18

- разработку и утверждение  нормативных документов, регламентирующих  деятельность Внешэкономбанка в  качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;

- создание единой базы  данных по государственному долгу  Российской Федерации;

- разработку и утверждение  единого порядка ведения Государственной  долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

- разработку критериев  и механизмов оценки эффективности  заемной и долговой политики.

 

3.4.Проблемы и экономические  последствия

 

   Начать следует  с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.

1.На государственный  долг списывается все текущее  бюджетное недофинансирование, приобретающее  суррогатные формы. Это задолженность  предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз,  переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.

2.Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в  том числе при подготовке проекта  федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.

3.Рынок российских  государственных ценных бумаг  станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет). Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.

4.Понятия внутреннего  и внешнего долга постепенно  смыкаются. Этот процесс ускоряется  при использовании такой формы  заимствования, как выпуск ценных  бумаг, в том числе номинированных  в валюте. Присоединение Российской  Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.

   Рассмотрю основные  проблемы, связанные с нынешним  состоянием государственного внешнего  долга.

1. Принципиально разные  правовые и экономические подходы  практикуются в отношении внешнего  долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой

Режим первого задан  спецификой заключенных международных  договоров, то

 

19

использование особых экономических  подходов и порядка отражения  второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.

2.Серьезная проблема, связанная с долгом бывшего  СССР, обусловлена той ролью, которую  исторически играл Внешэкономбанк  в расчетах с иностранными  кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.

Необходимо отметить, что информация о мероприятиях, проводимых правительством и его агентами по урегулированию вопросов, связанных  с российскими внешними долгами  и активами, необоснованно закрывается  и практически недоступна даже для  аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль над подобными операциями, стимулирует злоупотребления.

Как государственный  долг и его рост влияют на функционирование экономики? Может ли нарастающий  государственный долг в какой-то момент привести к банкротству нации?

Накладывается ли долг  каким-то образом необоснованное бремя на наших детей и

внуков?

Все эти вопросы неверные и надуманные. Долг не приведёт к  банкротству правительства или  нации в целом. Также, за исключением  специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение. Рассмотрим более внимательно, почему это не происходит.

К банкротству не может  привести по трём причинам. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких  причин, которые заставляли бы сокращаться государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации.

На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа  по каким-то частям этого долга, правительство  обычно не сокращает расходы и  не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, т.е. продаёт новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций.

   Во-вторых, правительство  по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за

Счет сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства  и корпорации могут

обанкротиться; правительство  не может.

 

20

   В-третьих, банкротство  правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу.   

   Рост госдолга  не ведёт к созданию какого-либо  бремени для будущих поколений.  Потому что держателями госдолга являются сами гражданина этой страны, т.е. население должно самим себе. Около 87% правительственных облигаций размещены внутри страны, т.е. они находятся в руках граждан и организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами этих же самых граждан (как держателей облигаций). Погашение госдолга, следовательно,  вызвало бы гигантский объём трансфертных платежей, при которых граждане должны были бы выплатить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственные облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом.