Экономика бюрократии

ВВЕДЕНИЕ

 

       Данная курсовая работа посвящена изучению и анализу экономики и бюрократии, ее причинам, следствиям и методам борьбы. Я считаю, что данная тема достаточно актуальна, ведь в повседневной жизни  с бюрократией мы встречаемся практически каждый день. э

       Целью  данной работы является изучение  и анализ бюрократизации, ее причин, следствий и методов борьбы.

       Объектом  изучения является экономика и бюрократия, а предметом причины, следствия и методы борьбы.

       В первой  главе подробно раскрывается  понятие экономики и бюрократии, во второй главе рассматривается  причины и последствия бюрократизации  в РФ, описываются истоки появления  бюрократии в РФ.

       В третьей  главе описываются методы борьбы  с бюрократизмом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПОНЯТИЕ ЭКОНОМИКИ БЮРОКРАТИИ

 

       Одним из направлений теории общественного выбора является экономика  бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в  свою очередь, — обширный аппарат  для выполнения разнообразных функций  государства, которые затрагивают  интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие  за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов.

         Бюрократия развивается  как иерархическая структура  внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации  для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться  к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое  обновление законодательных органов  сочетается с относительной стабильностью  основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность  в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

        Экономика бюрократии (economics of bureaucracy) согласно теории общественного выбора — это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.1

          Уже в силу своего положения  бюрократия не связана непосредственно  с интересами избирателей, она обслуживает, прежде всего, интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими  особые интересы в парламенте. Через  бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них  свете.

        Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики  со стороны групп с особыми  интересами, которые легко могут  использовать для этого средства массовой информации. И, наоборот, в  случае провала им могут помочь выйти  из затруднительного положения опять  те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

          Реализуя свои собственные  цели и интересы особых групп, бюрократы  стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них  доступ к самостоятельному использованию  разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут  заработать, принятие же дорогостоящих  программ предоставляет им широкие  возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с  поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название "системы вращающихся дверей".

          Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными  методами, абсолютизация формы в  ущерб содержанию, принесение стратегии  в жертву тактике, подчинение цели организации  задачам ее сохранения. «Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает  самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное.        Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные».

       С ростом бюрократии развиваются  и негативные стороны управления. Чем больше становится бюрократический  аппарат, тем ниже качество принимаемых  решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные  ведомства преследуют нередко противоположные  цели; их работники часто дублируют  работу друг друга. Устаревшие программы  не отменяются, издаются все новые  и новые циркуляры, увеличивается  документооборот. Все это требует  огромных средств для решения простых вопросов.

       Укрепление бюрократии усиливает  неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием  эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой  четкий критерий отсутствует. Обычной  реакцией на провалы принятых ранее  программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это  способствует разбуханию государственного аппарата — людей, занятых поиском  политической ренты.

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ БЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ.

1. Причины бюрократизации.

 

          Для понимания причин возникновения  такого явления, как бюрократия, необходимо обратиться к понятию  «организация».

         Организация представляет собой  способ строго упорядоченного  построения на основе социальной  формализации связей, статусов и  норм. Под социальной формализацией  понимается целенаправленное формирование  стандартных, безличных образцов  поведения в правовых, организационных и социокультурных формах.2

К основным чертам формальной организации относятся следующие:

1.Разделение труда, возникающее  в результате необходимой специализации  и выступающее в виде системы  должностей, каждая из которых  дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

2.Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие  прохождение деловой информации  как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так  и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен  мнениями, консультации).

3.Различные регуляторы, нормирующие  и планирующие деятельность данной  социальной организации (нормы и  образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Каждая формальная организация имеет свой административный аппарат, главной функцией которого является координирование и управление действиями членов организации. Крайняя степень развития формальной организации, а именно ее максимальная стандартизация, превращает организацию в бюрократическую систему.

Сама бюрократическая система управления содержит предпосылки для развития бюрократизма. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.

Таким образом, задача чиновника сводится к обеспечению соблюдения единых, общих для всех формальных правил, и эти правила превращаются в самоцель, и в погоне за формой, а не содержанием, снижается уровень понимания возникающих проблем. Происходит процесс превращения государственных задач в задачи канцелярские, «кабинетные». В среде бюрократов сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен должны соответствовать их положению и особому - неписаному - кодексу поведения, приличествующего государственному служащему или должностному лицу. Сложность реальных общественных дел бюрократы стремятся заключить в рамки неких стандартных ситуаций. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.

Для понимания логики бюрократической машины большое значение имеет закон Паркинсона, описывающий ее функционирование. Суть данного закона сводится к двум взаимосвязанным факторам:

1)чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2)чиновники работают друг  на друга.

Как писал С. Паркинсон, чтобы освоить фактор 1, вообразим, что некий чиновник A жалуется на перегрузку. В данном случае неважно, кажется это ему или так оно и есть…. Выхода у него три. Он может уйти; он может попросить себе в помощь чиновника B; он может попросить двух подчиненных C и D. Как правило A избирает третий путь. Уйдя, он утратил бы право на пенсию. Разделив работу с равным ему B, он рискует не попасть на место W, когда оно наконец освободится. Так что лучше иметь дело с двумя подчиненными. Они придадут ему весу, а он поделит работу между ними, причем только он один будет разбираться и в той, и в другой категории дел. Заметьте, что C и D практически неразлучны. Нельзя взять на службу одного C. Почему же? Потому что он разделил бы работу с A и стал бы равен ему, как отвергнутый B, и даже хуже, он метил бы на место A. Итак, подчиненных должно быть не меньше двух, чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал. Когда на перегрузку пожалуется C (а он пожалуется), A с его согласия посоветует начальству взять и ему двух помощников. Чтобы избежать внутренних трений, он посоветует взять двух и для D. Теперь, когда под его началом служат еще E, F, G, H, продвижение A по службе практически обеспечено.3

Описанное С. Паркинсоном явление, характерное для бюрократической организации, позднее получило название «закон убывающей компетентности». Очевидно, что в рамках данной тенденции на исполнительном уровне предпочтение отдается недостаточно компетентным людям, безынициативным исполнителям, а продвижение к вершине властной пирамиды самостоятельных, деятельных личностей практически исключается. Максимизация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Далее, с точки зрения С. Паркинсона, когда семеро служащих делают то, что делал один, вступает в игру фактор 2. Семеро столько работают друг на друга, что все они загружены полностью, а А занят больше, чем прежде. Любая бумага должна предстать перед каждым. Е решает, что она входит в ведение F, F набрасывает ответ и дает его C, C смело правит его и обращается к D, а D - к G. Однако G собрался в отпуск и передает дело H, который снова пишет все начерно за подписью D и вручает бумагу C, а тот в свою очередь просматривает ее и кладет в новом виде на стол A. Что же делает A? Он мог бы с легким сердцем подписать, не читая, так как ему есть о чем подумать. Он знает, что в будущем году он займет место W, и должен решить C или D заменит его самого. Он же решит, идти ли в отпуск G - вроде бы еще рановато, и не отпустить ли лучше H по состоянию здоровья… Кроме того, надо оплатить F работу на конференции и отослать в министерство прошение E о пенсии. A слышал, что D влюблен в замужнюю машинистку, а G неизвестно почему поссорился с F. Словом, A мог бы подписать, не читая. Но не таков A. Как не терзают его проблемы, порожденные самим существованием его коллег, совесть не позволит ему пренебречь долгом. Служащий А вносит поправки в документ, и в результате мы видим тот вариант, который создал бы A, если бы C, D, E, F, G и H вообще не родились. Но вариант этот создало множество людей, и ушло на него немало времени.4

Не вызывает сомнений, что процесс бюрократизации представляет прямую угрозу для общества как в социально-психологическом плане:

·культивирование авторитарности (особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, предавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму:

·снижение эффективности управления;

·блокирование инноваций;

·подавление инициативности и ответственности и т.д.;

так и в экономическом аспекте:

·расходование бюрократическим аппаратом значительной части национального продукта;

·возникновение коррупции (сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают «откуп» конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще наблюдается его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируются в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через «дружеские сети» проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя - государства. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников.5

Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, бюрократия продолжает существовать?

Одной из причин является то, что сами недостатки бюрократической системы выступают для ее членов в качестве достоинств. Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы. Бюрократическая личность презирает нижестоящих и в то же время восхищается и боится тех, кто находится выше нее. С точки зрения индивида, достоинством бюрократической модели управления предлагаемое ею решение «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия в каких-либо делах, боятся ответственности, поскольку видят в этом угрозу своей свободе и опасаются увеличения контроля за своими действиями С другой стороны, велик соблазн вовлечения в такие действия, поскольку людям свойственно естественное желание контролировать свое окружение.