Муниципальная и государственная собственность

Значительная часть ГС – это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть – государственные  предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие  инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная. Рентабельность государственных  фирм, как правило, ниже, чем у  частных. Часть ГС – это пакеты акций смешанных частно-государственных  компаний.

Размеры ГС, его доля в  национальной экономике изменяются не только в результате нового строительства  приобретений, но и как следствие  приватизации - продажи рентабельных, реконструированных объектов ГС частному капиталу. В 80-е и 90-е годы эта тенденция  заметно усилилась.

В организационно-правовом отношении и по всей своей "экономической  ауре" различия сводятся к нюансам, заложенным в местные нормативные  документы, по которым действуют  муниципальные и "муниципальные", а также просто государственные  компании. Поэтому мы не будем повторять  каждый раз "государственные и  муниципальные", а будем вести  речь в основном о государственных  объектах, постоянно держа в уме  и их муниципальных родственников.

В России государственный  сектор экономики в настоящее  время составляют хозяйствующие  субъекты, по организационно-правовым формам не имеющие аналогов в странах  с развитыми рыночными отношениями.

Прежде всего, это связано  с наличием в отечественном гражданском  законодательстве таких особых разновидностей вещных прав, как право оперативного управления. Субъектами указанных прав могут быть только особые юридические  лица – "предприятия" и "учреждения".

Программой Правительства  РФ "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг." определено в качестве одного из направлений  реформы государственных предприятий  последовательное сужение сферы  действия права хозяйственного ведения.

Основная масса государственных  и муниципальных предприятий, основанных в настоящее время на этом праве, будет преобразовываться в акционерные  общества с той или иной степенью участия государства в уставных капиталах этих предприятий. Тем  самым будут создаваться равные экономические и правовые условия  деятельности для всех участников рынка, а изменение форм управления и  контроля за деятельностью предприятий  позволит устранить массовые факты  злоупотреблений со стороны административных лиц при использовании государственного имущества.

Государство постепенно освобождается  от несвойственных ему функций в  экономической сфере, сохраняя в  собственности только те предприятия, имущество которых безусловно необходимо для осуществления конституционных  функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества. Вместе с тем в процессе реформирования экономики была в значительной степени  потеряна управляемость государственными предприятиями. С введением в  жизнь новых "правил игры", принятием  нового гражданского законодательства государственные органы утратили старые инструменты и рычаги управления предприятиями и не смогли выработать нового эффективного механизма управления государственной собственностью.

В отношении предприятий, остающихся в форме унитарных  государственных предприятий, потребуются  дополнительные меры по повышению ответственности их руководителей за эффективное использование государственного имущества. В частности, вводится в практику заключение с руководителями государственных предприятий контрактов, предусматривающих ответственность за нарушение финансовой дисциплины, невыполнение договорных обязательств, использование государственного имущества не по назначению.

Ограниченное число федеральных  государственных предприятий будет  реорганизовано в федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом.

Существуют различные  точки зрения о том, какие предприятия  должны составлять основу "казенного" субсектора и каким образом будет  происходить управление ими. Есть мнение, что в "казенный" субсектор  должны войти предприятия базисной инфраструктуры (предприятия электроэнергетики, железные дороги, аэропорты, морские  и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные коммуникационные сети), предприятия оборонной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные  в основном на государственный спрос.

По-видимому, в казенные должны быть в первую очередь преобразованы  предприятия, осуществляющие свою деятельность в зонах правила рынка, предприятия  жизнеобеспечения населения или  тех, деятельность которых необходима для выполнения государством конституционных  функций.

Важной составляющей реформирования государственного сектора является создание для каждого предприятия  системы управления издержками производства, активное участие федеральных органов  исполнительной власти, координирующих и регулирующих деятельность в соответствующей  отрасли, в выработке и реализации ценовой политики государственных  предприятий, маркетинговых исследованиях, перераспределении ресурсов и ориентации производственного потенциала на наиболее перспективные сегменты рынка.

Государственное регулирование, о котором шла речь ранее, распространяется на всю экономику, значит, в равной степени и на государственный  ее сектор. ГС - объект государственного регулирования.

На начало 1992 г. в собственности  государства находилось более 250 тысяч  предприятий.

Массовая приватизация началась с 1 июля 1992 г. после принятия Верховным  Советом РФ 11 июня 1992 г. Государственной  программы приватизации и выхода Указа Президента РФ от 01.07.92 г. № 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных и  муниципальных предприятий в  акционерные общества".

Согласно Гражданскому кодексу  РФ (ст. 214) государственная собственность  подразделяется на федеральную собственность (имущество, принадлежащее на праве  собственности Российской Федерации) и собственность субъекта федерации.  Структура государственных предприятий  по уровням собственности приведена  в приложении 1.

Муниципальная собственность

 Понятие муниципальной  собственности введено еще в  Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.  За последнее время это понятие  было развито и закреплено  в Законе «О собственности  в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., Законе  «О местном самоуправлении в  РФ», Законе «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г, в новой Конституции  Российской Федерации 1993 г. и  в новом Гражданском кодексе  1994 г.

Законодательное определение  места и значения муниципальной  собственности среди других форм собственности менялось. Так, в Гражданском  кодексе 1922 г. муниципальная собственность  рассматривалась как разновидность  государственной собственности  и не имела самостоятельного значения. В Законе о собственности, муниципальная  собственность представлялась как  соединение собственности административно  – территориальных образований  низшего уровня (городов, районов, поселков и т.д.) и собственности органов  территориального общественного самоуправления, например, советов микрорайонов или  других общественных образований, признанных юридическими лицами, в результате чего был сделан вывод о том, что  муниципальная собственность в  Законе представлена как переходная форма от государственной собственности  к собственности отдельных юридических  лиц Гражданские право. (М., 1993 Т. I. С. 272.).  Для перехода государственной собственности в муниципальную необходима приватизация. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества. В соответствии с принятым решением об условиях приватизации имущества на этой стадии реализуется избранный способ приватизации имущества. В 2009 – 2011 годах по Челябинской области производится приватизация нескольких земельных участков из государственной собственности в муниципальную.  Размеры расходов на проведение приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области представлены в приложение Б.

В Конституции РФ 1993 г. и  Гражданском кодексе РФ 1994 г. муниципальная  собственность наряду с государственной  отнесена к публичной собственности, поскольку ее субъекты являются публично – правовыми образованиями, и  выступает как самостоятельная  форма собственности. Законодательное  закрепление муниципальной собственности  наряду с государственной в качестве самостоятельной формы собственности имеет целью приблизить к реальному обладанию материальными благами тех, кому они по праву принадлежат, народа. Преимущество муниципальной собственности перед государственной заключается в том, что многие вопросы относительно владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью могут решаться не только представительными органами, но и населением непосредственно в соответствии с его волей и в его интересах.

К субъектам муниципальной  собственности согласно (п. 1 ст. 215 ГК) относятся городские и сельские поселения и другие муниципальные  образования в целом. Муниципальная  собственность является экономической  основой местного самоуправления. Местное  самоуправление заключает в себе право и действительную способность  самостоятельного решения населением под свою ответственность вопросов местного значения, владения, пользования  и распоряжения муниципальной собственностью, исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Таким образом, от имени соответствующего муниципального образования –собственника  его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления, не являющиеся при этом собственниками вверенного им имущества (ст. 125, 215 ГК). Совершенно очевидно, что действующие в качестве юридических лиц выборные и иные органы местного самоуправления, а  также территориального общественного  самоуправления могут быть организованы соответственно только в форме финансируемых  собственником учреждений, общественных организаций, иных формах, которые предусмотрены ( 3 п. 2, п. 3 ст. 48 ГК.)

Кроме того, осуществлять права  собственника и выступать в имущественном  обороте муниципальные образования  могут также через юридических лиц –  муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения  (ст. 294 ГК) или оперативного управления (ст. 296 ГК).

В состав объектов муниципальной  собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли  и другие природные ресурсы, которые  находятся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и  организации, муниципальные банки, другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые  помещения, другие объекты.

Муниципальное имущество, подобно  государственному, делится на две  части. Одну его часть составляет имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или  оперативного управления. Другую часть  составляет муниципальная казна  соответствующего муниципального образования, которая состоит из средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Общим для объектов государственной  и муниципальной собственности  является также наличие среди  них объектов, составляющих соответственно исключительную государственную и  муниципальную собственность. Закон  определяет виды имущества, находящегося только в муниципальной собственности, т.е. изъятого из оборота (например, муниципальные  учреждения образования, культуры, спорта).

Специфика муниципальной  собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой  характер, т.е. предназначены для  решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных, бытовых и иных потребностей населения соответствующих территорий.

Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных предприятий, принимаются с учетом федерального законодательства, правовых актов субъектов  федерации и местных представительных органов, изданных в пределах их полномочий, и согласуются со всеми заинтересованными  сторонами. Кроме органов представительной и исполнительной власти разного  уровня (включая комитеты по управлению госимуществом - КУГИ), к ним можно  отнести ряд органов государственного и местного управления, без санкции  которых упомянутые решения не могут  быть приняты (органы по земельным ресурсам, охране природы и др.).

Следовательно, управленческие процедуры при реализации прав собственности  на местном уровне становятся еще  более сложными. Это требует очень  четкого разделения компетенции  и ответственности органон власти и управления различного уровня, которые  принимают решения, затрагивающие  отношения собственности. Однако такой  четкости и действующем законодательстве не достигнуто, нормативные акты нередко  сформулированы без должной конкретизации, что не только затрудняет управление собственностью на региональном уровне, но и создает предпосылки для  снижения оперативности в управлении собственностью.

От государственной собственности  необходимо отличать особый институт так называемой муниципальной собственности. Впервые в России она была выделена в Законе "О собственности в  РСФСР", затем положение о муниципальной  собственности, содержавшееся в  нем, нашло отражение в Гражданском  кодексе. К. субъектам права муниципальной  собственности Законом РФ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены муниципальные  образования: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Для экономического и социального  развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями, в муниципальном собственности  района, города и входящих в них  административно-территориальных образований  закреплены имущество местных органов  государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета  и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая и нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, непосредственно  осуществляющих коммунальное обслуживание потребителей.