Правовой статус безработного

Обращаясь за содействием в государственную  службу занятости, гражданин должен сообщить определенные сведения о себе и своей семье. На основании этих сведений принимается решение о признании гражданина безработным и назначении ему пособия по безработице. Если же безработный поступил недобросовестно и получал пособие обманным путем, то выплата пособия по безработице может быть прекращена с одновременным снятием с учета в качестве безработного. Те же последствия может повлечь за собой и несообщение безработным в службу занятости сведений о своем трудоустройстве (пусть даже временном или на условиях неполного рабочего времени).

Требование дисциплинированности заложено в основе взаимодействия органа службы занятости и безработного: он должен регулярно, не реже двух раз месяц проходить перерегистрацию в органах службы занятости; заранее сообщать о длительном (более одного месяца) отсутствии по месту регистрации в качестве безработного; явиться в органы службы занятости для получения направления на работу (учебу) и на переговоры о трудоустройстве с работодателем в течение трех дней со дня направления органами службы занятости; безработный или соглашается выполнять предложенную подходящую работу, или посещает занятия и успешно проходит курс обучения по направлению органов службы занятости.

Кроме того, безработный  обязан являться в органы службы занятости в трезвом виде, так как явка безработного на перерегистрацию в состоянии опьянения влечет за собой соответствующие санкции со стороны органа службы занятости.

Невыполнение безработным  возложенных на него обязанностей влечет за собой меры ответственности, предусмотренные Законом о занятости. Эти меры ответственности могут быть как традиционными, гражданско-правовыми (взыскание в судебном порядке недобросовестно полученного пособия по безработице), уголовно-правовыми (привлечение к ответственности по ст. 159 УК РФ за мошенничество), так и специфическими, присущими только данным правоотношениям. К числу таких специфических мер относятся: приостановка выплаты пособия по безработице на срок до трех месяцев, снижение его размера на 25 % на срок до одного месяца и как самая суровая мера наказания — лишение статуса безработного с одновременным прекращением выплаты пособия по безработице.

2. Социальные гарантии  и компенсационные выплаты безработным

В условиях мирового финансового  кризиса происходит интенсивное  сокращение рабочих мест, что ведет к увеличению сумм, выделяемых государством на компенсационные выплаты.

В такой ситуации особого  внимания заслуживают гарантии финансового  обеспечения прав ищущих работу и безработных граждан в сфере занятости населения. В качестве такой гарантии выступает созданная государством система финансового обеспечения мероприятий, направленных на беспрепятственное осуществление прав граждан в случае потери ими работы, включающих в себя не только социальную поддержку безработных граждан (меры пассивной политики занятости), но и финансирование мероприятий, направленных на трудоустройство ищущих работу и безработных граждан (мер активной политики занятости).⁵

С теоретической точки зрения построение всех систем поддержки в случае безработицы в государствах - членах Европейского союза базируется на двух общих принципах социальной защиты: принцип страхования и принцип вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе минимальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран - членов Европейского союза пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы, - помощи по безработице.⁶

Основными параметрами, отличающими системы страхования на случай безработицы в различных странах, являются условия предоставления права на пособие по безработице, размер пособия и продолжительность его выплаты.

В нашей стране в течение  долгого времени право на труд, на получение оплачиваемой работы было гарантировано государством, в связи  с чем функции социального страхования (обеспечения) ограничивались содержанием полностью или частично нетрудоспособных членов общества. Перестройка социально-экономического уклада общества возродила безработицу, а вместе с ней и потребность в социальной защите лиц, лишившихся способности зарабатывать на жизнь своим трудом.

19 апреля 1991 г. был принят  Закон РФ N 1032-1 "О занятости  населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости), в соответствии с которым была создана институциональная инфраструктура системы защиты от безработицы, определена система пассивных мер помощи безработным гражданам и реализации мероприятий активной политики занятости населения. В Законе о занятости была применена система, основные принципы которой изложены в Конвенции N 168 МОТ "О содействии занятости и защите от безработицы". Закон о занятости населения по сути ввел страхование по безработице, хотя по тексту Закона материальное обеспечение безработных выступает как элемент государственной политики занятости. Как практическая деятельность, тесно связанная с предоставлением безработным услуг по трудовому посредничеству и профессиональному обучению, социальное страхование по безработице вписывалось в рамки политики занятости, составляя так называемую пассивную ее часть, содержание которой заключалось в поддержании доходов вынужденно незанятых лиц.

Пополнение системы  государственного социального страхования  новым видом страхования - страхованием от безработицы - не было до конца воспринято общественным и правовым сознанием, в том числе и законодателя. Об этом свидетельствует, в частности, то обстоятельство, что при внесении изменений в КЗоТ РСФСР в 1992 г. в перечень видов обеспечения по государственному социальному страхованию не были включены пособия по безработице.

Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной  политики занятости населения, был создан Государственный фонд занятости населения (Фонд занятости, ст. 22 Закона о занятости в первоначальной редакции). Фонд занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, добровольных взносов юридических и физических лиц (включая иностранных), других поступлений. Формирование этого Фонда за счет страховых взносов являлось несомненным доказательством его принадлежности к фондам социального страхования. Страховые взносы были призваны обеспечить приемлемый жизненный уровень граждан, временно утративших доход, и должны были расходоваться в первую очередь на непосредственные нужды застрахованных.

Федеральным законом  от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах  обязательного социального страхования" к числу видов социальных страховых рисков отнесено признание безработным (ст. 7). Указанному виду социального страхового риска соответствует такой вид страхового обеспечения, как пособие по безработице (ст. 8). Порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (ч. 2 ст. 22). Несмотря на данное положение, законодательство об обязательном социальном страховании на случай потери работы (безработицы) не получило дальнейшего развития.

С 2001 г. ликвидирован Государственный  фонд занятости населения, а следовательно, отменены страховые взносы и возникновение такого предусмотренного Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" страхового случая, как наступление безработицы, стало финансироваться за счет средств федерального бюджета. Сложилась довольно странная ситуация: страхование на случай безработицы предусмотрено Федеральным законом, но этого вида страхования в России фактически нет.

На принятие решения  о ликвидации Государственного фонда  занятости населения повлиял ряд факторов. Можно выделить следующие причины ликвидации данного Фонда.

1. Несоответствие системы  защиты от безработицы экономической  ситуации в стране. В экономической  и социальной сферах возник  ряд принципиальных проблем, значительная  часть которых обусловлена не  только объективными трудностями переходного периода, но и несоответствием поставленных целей финансовым возможностям государства, несовместимостью социально ориентированной модели защиты от безработицы и проводимых экономических реформ. Это привело к невозможности сглаживания последствий роста безработицы, ухудшению положения работников в сфере оплачиваемой занятости, расширению бедности среди семей работающего населения. Начиная с 1996 г. сокращались совокупные затраты на финансирование мероприятий активной политики занятости населения, в том числе по причине снижения страховых взносов работодателей, уменьшался федеральный централизованный источник финансирования программ на рынке труда, который по закону был нацелен на сглаживание межрегиональных диспропорций, падал уровень охвата безработных государственными услугами и материальной поддержкой⁷.

2. Неравномерное, слабое  поступление страховых взносов  в Государственный фонд занятости  населения, обусловленное экономической  ситуацией (реструктуризация экономики,  приостановление деятельности предприятий, возбуждение процедур банкротства и, как следствие, задержка выдачи заработной платы и приостановка либо полное прекращение выплат других обязательных платежей, развитие теневого рынка труда), постоянно возрастающая задолженность работодателей по уплате страховых взносов в Фонд занятости - все это привело к длительным (до двух лет) задержкам выплаты пособий по безработице и сокращению их размера, увеличению разрыва между начисляемыми и выплачиваемыми пособиями, широкому распространению практики выплат пособий в форме товаров и услуг (их денежная форма во многих регионах стала редкостью и практиковалась лишь в экстренных случаях в виде единовременной помощи), увеличению масштабов и уровня бедности семей безработных граждан.

3. Недостаток финансовых  средств постепенно приводит  к снижению уровня гарантий  государства по реализации прав  граждан в сфере занятости.  Как отмечает В.Д. Мордачев, "Программа  Правительства РФ по созданию  и сохранению рабочих мест  на 1996 - 2000 гг. в региональном и отраслевом разрезах, а также Федеральная программа содействия занятости населения на 1996 - 1996 гг. как альтернатива безработице оказались не реализованы из-за отсутствия ресурсного обеспечения. Программа формирования общего рынка труда стран содружеств также оказалась на бумаге без практической реализации"⁸.

Как следствие всего  этого, была осуществлена консолидация средств Государственного фонда  занятости населения и федерального бюджета. Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" было предусмотрено зачисление средств Государственного фонда занятости населения в доход федерального бюджета.

Федеральным законом  от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341) признано утратившим силу Постановление Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г. N 5132-1 "Об утверждении Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации".

На сегодняшний день финансирование всех мероприятий осуществляется из средств федерального бюджета. Произошло  упорядочение учета расходов по каждому  направлению деятельности, общая  их картина стала более четкой.

Указанные изменения  финансирования мер защиты от безработицы  позволили преодолеть негативную ситуацию с недостаточностью средств и  обеспечить своевременную выплату  пособий, стипендий и материальной помощи безработным гражданам на всей территории Российской Федерации. Однако такая система финансирования также не лишена недостатков.

На сегодняшний день в соответствии со ст. 28 Закона о занятости населения государство предоставляет безработным гражданам следующие виды социальной поддержки:

- выплату пособия по безработице, в том числе в период временной нетрудоспособности безработного;

- выплату стипендии  в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки  по направлению органов службы  занятости, в том числе в  период временной нетрудоспособности;

- возможность участия  в оплачиваемых общественных  работах;

- возмещение затрат  в связи с добровольным переездом  в другую местность для трудоустройства  по предложению органов службы  занятости.

— компенсацию и гарантии выплаты высвобождаемым работникам до трех месячных средних заработков в соответствии со ст. 178 и 180 (ч. 3) Трудового кодекса;

— оплату в период безработицы  пособия по временной нетрудоспособности, в том числе пособия по беременности и родам;

— оказание материальной помощи членам семьи безработного (путевки в санатории, детские лагери и т. д.), а также безработным, потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением срока его выплаты;