Сущность и способы разгосударствления

1.3. Сущность, формы и методы приватизации

Почти десятилетний опыт постсоциалистической приватизации позволяет осмыслить результативность ее отдельных форм для роста инвестиционной активности и эффективности экономики. В принципе, все разнообразие методов может быть сведено к следующим: прямая продажа за деньги активов и ценных бумаг, льготная продажа или бесплатная передача активов работникам компаний, массовая ваучерная приватизация и реприватизация.

Возможна и более  детальная группировка форм приватизации. Так, Всемирный банк выделяет следующие  способы приватизации в постсоциалистических странах: прямая продажа активов, массовая приватизация по ваучерным схемам, выкуп контрольного пакета акций менеджментом и/или работниками, публичное предложение, ликвидация, безвозмездная передача муниципальным органам, акционирование, акционерное государственное предприятие с участием иностранного капитала. Оценивая результативность перечисленных методов, следует иметь в виду, что, во-первых, во всех странах использовались те или иные их комбинации, а, во-вторых, небольшая покупательная способность граждан в сравнении с потенциальной ценой государственных активов заставляла в ходе реформы собственности менять приоритеты в выборе методов приватизации. [13, с.248]

Массовая приватизация путем выдачи приватизационных ваучеров позволяет сравнительно быстро распределить государственные активы среди большого числа граждан. Независимо от того, выдаются ли приватизационные свидетельства бесплатно или за некоторую небольшую сумму денег, ваучерные схемы являются социально наименее конфликтным способом приватизации. Вместе с тем полученные по таким схемам собственнические права не могут квалифицироваться как полноценное право частной собственности и, скорее всего, являются лишь стартовым условием для дальнейших трансакций или обращения в деньги. Преобладающим методом ваучерные схемы были в Чехии, Словакии, России, Монголии, Казахстане, Албании.

Бесплатность или низкая цена ваучеров позволила большей  части населения принять участие в массовой приватизации, а государственные активы прошли через этап первичного закрепления прав собственности довольно быстро. Положительным моментом является также быстрый старт приватизации наиболее проблемной части государственных активов—крупных промышленных предприятий. Вместе с тем ваучерные схемы, исключив возможность получения доходов от приватизации в бюджет, углубили проблемы внутреннего и внешнего государственного долга. [13, с.248]

Ваучерные схемы, конечно, не самый лучший путь для формирования рынков капиталов. Обилие возникавших инвестиционных фондов и компаний проблемы не решало. Из стран, доводивших быструю массовую приватизацию, только в Чехии, Словакии и Словении финансовые рынки обладают достаточной устойчивостью для становления частного сектора экономики. Этому в немалой степени послужила частичная реструктуризация и предприватизационная работа на предприятиях, ценные бумаги которых готовились к выходу на рынок. В России, Казахстане, Монголии и особенно в Албании (судя по событиям начала 1997 г.) финансовые рынки находятся в недостаточно устойчивом состоянии, хотя и имеют постоянный рост. В большинстве же случаев изменения в правах собственности, особенно на крупных предприятиях, не сопровождались мерами по их рыночной реструктуризации. Финансовые и инвестиционные институты, миновав наиболее выгодный спекулятивный этап создания рынка ценных бумаг, оказались слишком слабыми для нормальной инвестиционной работы с реальным сектором.

Приватизация методом  прямых продаж активов, ценных бумаг, имущественных комплексов заранее подготовленному инвестору или на денежных конкурсах, аукционах, тендерах и т. п. имеет преимущество—получение денег, которые могут стать источником как поступлений в бюджет, так и инвестиций в приватизируемую компанию. [13, с.251]

Предметом продажи может  стать лишь привлекательное для  инвесторов, прибыльное предприятие, поэтому данным методом, к сожалению, не могла приватизироваться большая часть нуждающихся в инвестициях крупных промышленных предприятий. Число инвесторов (особенно в сравнении с ваучерными схемами) сильно ограничено теми, кто реально имеет капитал. Из этого следует, что первичное закрепление прав собственности на государственные активы и дальнейшее их перераспределение может происходить достаточно концентрированно (в отличие от распыленности ваучерного метода). Аукционы и конкурсы способствуют выявлению рыночной оценки приватизируемых активов на уровне максимально прибыльной. Но по эффективным ценам удается продать лишь небольшую часть предприятий (если, конечно, речь не идет о сделках, растягивающихся на многие годы). Большинство же предприятий реализуется по заниженным ценам, и результативность сделок купли-продажи для продавца состоит главным образом в смене государственной собственности на частную (как было, например, в Восточных землях Германии). Для покупателя результат определялся способностью извлечь прибыль из приобретенных активов.

Особый случай—продажа активов иностранному инвестору. Во всех странах с переходной экономикой делалась ставка на приток инвестиций от покупателей-нерезидентов. Ожидания связывались с получением доступа на западные товарные и финансовые рынки, с внедрением западного менеджмента, ростом рыночной стоимости компаний. Преобладающим метод прямых продаж был в Венгрии, Хорватии, Эстонии, использовался в Польше, т. е. применялся в тех странах, где еще в недрах плановой экономики создавались условия для развития частной собственности. Иностранный капитал оценил эту выгоду стартовых условий приватизации, хотя реальные инвестиции все же были меньше ожидавшихся и по объемам, и по эффективности рыночной реструктуризации экономики. [13, с.251]

Приватизация методом  прямых продаж способствует быстрому прогрессу финансовых рынков и, что  особенно важно, создает благоприятный климат для роста вновь образуемых частных предприятий на национальном, иностранном или смешанном капитале.

Передача или льготная продажа государственных активов  работникам приватизируемых компаний получила распространение в ряде постсоциалистических стран (Польша, Латвия, Литва), причем даже там, где первоначальная концепция приватизации его не предусматривала (например, в Венгрии). Особый размах этот метод получил в России, где он использовался в общей схеме массовой ваучерной приватизации и способствовал первичной передаче в собственность трудовых коллективов 3/4 приватизированных компаний. Ценность активов, полученных акционерами с помощью этого метода приватизации, крайне неравномерна по отраслям и компаниям—от весьма существенных элементов собственности и дохода (как, например, было в российском «Газпроме» или в крупных нефтяных компаниях) до пустых свидетельств собственнических прав на убытки и долги предприятий. Однако наиболее существенными негативными последствиями данного метода являются дефицит или даже полное отсутствие внешних инвесторов в первое время после приватизации, а также трудности в налаживании нормального корпоративного управления. Выход на рынки капиталов таких компаний может быть затруднен.

Следующим методом приватизации является реприватизация, т. е. восстановление в правах собственности лиц, незаконно лишенных имущества в результате конфискационной национализации. Основными формами реприватизации являются: реституция, т. е. возвращение собственности прежним владельцам в натуральном виде, и компенсация, т. е. возврат стоимости конфискованного имущества деньгами или специальными ваучерами. Реприватизация в обеих этих формах проводилась в бывшей Чехословакии (затем в Чехии), Венгрии, Болгарии, Словении, Хорватии, Эстонии. Опыт постсоциалистических стран показал, что наиболее благоприятно реприватизация протекает в тех случаях, когда она предшествует основным акциям по приватизации. Запаздывание с проведением реприватизации, особенно в форме реституции, может привести к конфликтам между инвесторами, уже вложившими свои капиталы, и лицами, предъявляющими права собственности как бывшие владельцы имущества. Такая ситуация весьма неблагоприятна для привлечения иностранных инвестиций. [13, с.252]

Глава 2. Опыт приватизации зарубежных стран

2.1. Опыт ваучерной приватизации

Приватизация в постсоциалистических странах не была равномерным поступательным процессом смены титула собственности предприятий с государственного на частный или смешанный. Формирование структуры экономики, по критерию форм собственности отвечающей требованиям рынка, осуществлялось поэтапно, с замедлениями, отступлениями и корректировками первоначальных программных установок. Практически повсеместно началу нормальной легитимной приватизации по стандартным схемам и в соответствии со специальными законами и государственными программами предшествовал этап так называемой спонтанной приватизации. Если передача новым собственникам малых и части средних предприятий через аренду, продажу и реституцию (возвращение бывшим владельцам собственности, национализированной после второй мировой войны) прошла довольно легко и успешно, то «большая» приватизация столкнулась с существенными трудностями. В Болгарии, Польше, Румынии и Чехословакии (позднее Чехии и Словакии) были приняты ваучерные схемы приватизации. Но, за исключением Чехословакии, они не осуществлялись на практике вплоть до середины 90-х годов, когда в этих странах уже возникли рыночная банковская система и фондовый рынок. В эти годы различные представители и группы правящего слоя боролись за контроль над государственной собственностью и делили ее. В итоге к 1995—1996 гг. в сферу ваучерной приватизации попали те предприятия, которые государство не могло продать частным лицам или организациям. В это время ваучерная приватизация уже полностью потеряла привлекательность для населения. Примечательно, что на референдуме, состоявшемся в Польше в феврале 1996 г, большинство граждан высказались в поддержку платной приватизации. [3, с. 111]

Единственным примером быстрой и успешной ваучерной  приватизации в Восточной Европе является приватизация в Чехии и Словакии, прошедшая в 1992—1994 гг. Она во многом аналогична схеме ваучерной приватизации в России. Граждане Чехии и Словакии получали ваучеры, которые могли обменять на акции предприятий или на акции инвестиционных фондов. Однако, в отличие от России, чешские и словацкие инвестиционные фонды не прекратили существование после завершения приватизации, а превратились в собственников бывшего государственного имущества. Хотя не во всех фондах положение обстоит благополучно, многие из них все же сумели наладить эффективное управление приватизированными предприятиями.

Практика восточноевропейских  стран, особенно Болгарии и Румынии, выявила крайне негативные последствия затягивания сроков приватизации. В условиях экономической либерализации государство во многом теряет возможность контролировать госпредприятия. Имущество, фактически потерявшее владельца, становится объектом злоупотреблений. [3, с. 111]

2.2. Опыт платной приватизации

Опыт платной приватизации. В середине 90-х годов возникла новая волна интереса к платной приватизации. На этот раз она была связана с острейшим бюджетным кризисом, поразившим почта все восточноевропейские страны.

Причина кризиса—в нереформированности бюджетной сферы. Государство сохраняет высокие обязательства перед производством и социальной сферой, но налоговая база и организация сбора налогов не дают возможности профинансировать государственные расходы в предусмотренном объеме. Более того, если в период высокой инфляции первой половины 90-х годов государство добивалось приемлемого уровня собираемости налогов благодаря высокой инфляции (а собираемость многих налогов, включая НДС, прямопропорциональна инфляции), то при переходе экономики в низкоинфляционный режим оно лишилось этого «источника». Наконец, по мере развития рыночной экономики стали появляться такие статьи государственных расходов, которых раньше в постсоциалистических странах не было (например, выплата пособий по безработице).

Эта ситуация очень напоминает бюджетный кризис в России в 1997 г., что еще раз свидетельствует об общности основных законов трансформации для всех переходных экономик.

В 1995—1996 гг. проблема финансирования бюджета с наибольшей остротой встала перед Болгарией, Венгрией и Румынией, хотя проявилась и в Польше и Чехии. Государственные органы этих стран приступили к приватизации крупных объектов энергетики, тяжелой промышленности и транспорта. Главная трудность состоит в том, чтобы привлечь покупателей к этим объектам, которые обычно отличаются хронической убыточностью и отягощены большой социальной инфраструктурой, устаревшим оборудованием и избыточной занятостью. Например, в Венгрии одни и те же энергетические и транспортные компании приходилось выставлять на торги пять-шесть раз.

В числе объектов, которые  были выставлены на продажу в эти годы,—электростанции, сети энерго- и газоснабжения в Венгрии, Польше и Чехии, нефтепромыслы, нефтеперерабатывающие заводы, сети заправочных станций в Румынии и Болгарии, национальные авиакомпании в Польше и Чехии, машиностроительные предприятия, ранее составлявшие сердцевину индустриального комплекса. Из-за высокой стоимости эти компании и предприятия достаются главным образом иностранному капиталу. [3, с. 122]

Для некоторых стран, например для Болгарии, характерно стремление продать госпредприятия дешевле, но как можно быстрее. Это объясняется необходимостью срочно пополнить бюджет, а также связано с необходимостью производить крупные платежи по внешнему долгу. По этой же причине Болгария, единственная из стран Восточной Европы, возобновила практику приватизации по «схеме Брэйди» (названной по имени министра финансов США конца 80-х годов), которая предусматривает продажу государственной собственности зарубежным инвесторам и проведение экологических мероприятий международного значения в зачет погашения внешнего долга.

В процессе приватизации государство поощряет формирование крупных промышленно-финансовых структур (аналогичных российским). Такие структуры возникают, например, в результате приобретения банком контрольного пакета акций крупного производственного предприятия. Не смотря на то что подобные объединения финансового и производственного капитала ведут к монополизации рынка, восточноевропейские страны видят в них возможность добиться роста производства за счет экономии на масштабе. В то же время интерес к политике поддержания конкуренции заметно ослаб. Например, в Польше в 1995 г. парламент пересмотрел антимонопольный закон, изменив критерий «монополистического положения», с которого начинается применение санкций к монополисту, с 20 до 40% объема продаж в отрасли. Благодаря этому из сферы действия антимонопольного закона были выведены многие предприятия энергетики, транспорта и телекоммуникаций, то есть тех отраслей, где особенно остро стоит вопрос о реструктуризации и приватизации. В том же году польское правительство объявило о планах объединения государственных предприятий в нефтеперерабатывающей, сталелитейной, фармацевтической и других отраслях. Органы антимонополистического регулирования в Польше (как и в других восточноевропейских странах) осуществляют наблюдение за рынком по критерию не столько доли компании в отраслевом производстве или сбыте, сколько «монополистического поведения», то есть значительного завышения цен, снижения качества продукции, незаконного препятствования вступлению новых конкурентов на рынок и т. п. [3, с. 122]