Задачи, возможности, проблемы социальной политики и пути их решения

• действенный контроль общества по вопросам реализации задач социальной политики.

Глава 2. Задачи, возможности, проблемы социальной политики и пути их решения.

§2.1. Задачи и возможности социальной политики на современном этапе реформирования российского общества

 Кардинальные задачи  социальной политики, сформулированные  глобально, известны и общепризнанны: повышение жизненного уровня  населения, изживание абсолютной  бедности, уменьшение чрезмерной  имущественной дифференциации, полнокровное  функционирование учреждений социальной  сферы и т.д. В текущей же  ситуации социальная политика  ставит перед собой столь же  бесспорные, но гораздо более  скромные цели: своевременная выплата  заработной платы, пенсии и пособий, постепенное преодоление разрыва  между низкими зарплатами и  пенсиями и прожиточным минимумом, постепенное приближение к более  реальной оценке прожиточного  минимума.

В обществе все большее признание получает необходимость глубокого реформирования социальной сферы. При этом важно отдавать себе отчет в том, что реформирование социальной сферы, подталкиваемое обострившимися ресурсными ограничителями, необходимо и вне связи с этими ограничителями. Необходимость реформирования отражает потребность в осовременивании социальной сферы, обновлении социальных технологий для более эффективного и отвечающего нынешним нуждам общества решения социальных проблем. Одновременно нужно подчеркнуть, что такое реформирование является непременным условием более эффективного использования ресурсов, направляемых на социальные цели.

Целевые установки и возможности социальной политики не существуют в обществе сами по себе. Они являются одним из функциональных проявлений существующей социально-экономической системы, реализации ее потенциала развития. Но этой констатацией нельзя ограничиваться. Требуется и другой, более глубокий подход к формулированию необходимого содержания социальной политики - с позиций объективных требований развития общества, его прогресса, повышения отдачи социальной сферы для благосостояния человека. Сопоставление этих подходов с современными российскими реалиями ведет к констатации противоречий и тупиков, с которыми все более сталкивается формирующаяся в России бюрократическо-олигархическая социально-экономическая система, не создающая должных материальных и социально-организационных основ для рациональной и результативной социальной политики.

Реформаторская социальная политика противопоставляет глобальной бесплатности, за которой зачастую для многих скрывалась недоступность социальных благ, ориентацией на доступность этих благ, реализуемую на основе не только частичной бесплатности, но и приемлемого уровня оплаты, который будет достигнут на основе повышения доходов населения при изживании дефицитности социальных благ, включая лекарства, рекреационные услуги и т.д. Стремлению декларировать массовый охват социальными услугами всего населения, включая людей, способных получить эти услуги за счет собственных доходов, противопоставляется концентрация внимания на удовлетворении наиболее социально уязвимых слоев населения; "усредненности" социальной политики противопоставляется избирательный, адресный подход, гарантирующий целенаправленное использование социальных затрат; жесткому государственному лимитированию и распределению социальных благ противопоставляется создание возможностей зарабатывания и беспрепятственного получения этих благ (прежде всего жилья) самими людьми, имеющими для этого предпосылки при ограничении масштабов бесплатного или льготного предоставления благ только для социально слабых слоев16. Недооценке эффективности социальных затрат противопоставляются различные механизмы использования рыночных отношений между государством, его бюджетом и учреждениями социальной сферы при сохранении внерыночного, бесплатного или льготного предоставления различных социальных благ и услуг непосредственно населению.

При этом нельзя оставлять без внимания те социальные угрозы, которые могут возникнуть при неправильной реализации вышеназванных подходов. Так, внедрение платности в социальную сферу может принять асоциальные масштабы и формы, обусловив недоступность тех или иных социальных благ и услуг для низкодоходных слоев населения. Адресность социальной помощи может быть извращена формализмом и бюрократизмом. Может возникнуть слишком глубокий, не приемлемый для общества разрыв между качеством социальных услуг, предоставляемых высокодоходным группам населения, и качеством социальных услуг, приходящихся на долю мало обеспеченных.

Эффективный экономический рост и сопутствующее ему оздоровление социальной сферы требуют не только узконаправленных мер по мобилизации тех или иных внутренних и внешних источников финансирования народного хозяйства, не только защиты перспективных производителей от иностранной конкуренции на период достижения конкурентоспособности этих производителей, а предполагают гораздо более масштабные действия с гораздо более глубоким социальным содержанием, Эти действия должны заключаться в глубоких социально-экономических преобразованиях с целью замены сложившегося в последние годы механизма формирования, воспроизводства и функционирования капитала новым механизмом, отвечающим не только потребностям российской элиты в ускоренном формировании индивидуальных и корпоративных богатств, но и потребностям экономического и социального прогресса страны. Такой механизм, конечно, не должен подавлять естественный "частный интерес" , а должен создавать условия для его реализации в русле удовлетворения общественных потребностей (но частично и ограничивать частные "аппетиты")17.

Речь идет по существу о новом этапе преобразований социальных отношений в российском обществе, о корректировке его социальной структуры и перспектив ее развития. Такого рода преобразования также относятся к социальной политике, понимаемой в широком смысле. Некоторые направления осуществления таких социальных сдвигов достаточно ясны и в какой-то мере уже обозначились на практике. Но главная работа еще впереди, и успех ее негарантирован. Она не может не сопровождаться обострением явной или скрытой политической борьбы, столкновением различных корпоративных интересов. Необходимость глубоких преобразований уже по сути утвердившейся в России социально-экономической модели, которая не столько прокладывает путь к социально ориентированной рыночной экономике, сколько блокирует его и формирование действительно переходной модели, связанное с глубокими социальными изменениями и сопутствующей им острой политической борьбой - вот в чем заключается принципиальное отличие характера социальных проблем и путей их решения в России от ситуации в развитых странах Запада. В этих странах поступательное социальное развитие, разрешение или смягчение периодически обостряющихся социальных противоречий достигаются на базе уже сложившейся и относительно устойчивой социально-экономической системы общества, в основном адекватно реагирующей на требования социального прогресса. В России такая система еще не сложилась. Более того прежняя социально-экономическая система "реального социализма", выявившая свою историческую несостоятельность, трансформировалась в систему, отчасти сохранившую, а отчасти создавшую новые блокираторы на пути экономического развития и удовлетворения социальных потребностей.

В то же время очевидно, что без экономического роста неизбежно продолжение практики неминизации социальных затрат, в том числе сохранение заработной платы для очень значительной части населения в роли всего лишь социального пособия. Но это не может долго продолжаться при сохранении демократических форм общественной жизни, без соответствующего политического идеологического "подкрепления" низкого уровня жизни, ограничения гражданских свобод, лицемерного противопоставления духовных и материальных условий жизни18.

Чтобы избежать такой перспективы нужно изменить условия формирования и функционирования капиталов, поставить возможности их роста в зависимость от экономической эффективности производства, создать в тех областях, где это необходимо, конкурентную ситуацию, поставить материальное положение, престиж, карьеру руководителей предприятий и не только предприятий в прямую зависимость от реальных успехов в реальной экономике, а не от близости к государственному аппарату, государственных льгот и субсидий, криминального или полу криминального манипулирования потоками капиталов. Для этого нужна политическая воля к изменению социально-экономических отношений, нужна соответствующая законодательная деятельность, нужно общественное мнение, которое заставило бы уважать общественные интересы. Возможности такого развития пока проблематичны, так как зависят от формирования политических сил, способных внести соответствующие изменения в общественной ситуации. Пока же эгоистический, антиобщественный, попирающий право и мораль индивидуальный и корпоративный интерес реализуется в наиболее благоприятной для него общественно-политической ситуации.

 Проблематика социальной  политики не сводится к ресурсному  обеспечению, которое должно улучшиться  по мере возобновления экономического  роста. Сложной проблемой является  также рационализация использования  средств, выделяемых на социальные  нужды. Справедливо мнение, что как  бы не складывалась ресурсная  обеспеченность социальной сферы, необходимы такие изменения в  ее организации, в технологиях  обеспечения социальных нужд, в  социальной политике, которые позволили  бы увеличить социальную отдачу  затрачиваемых ресурсов. Уже положено  начало реформированию многих  механизмов функционирования социальной  сферы. Первоочередной задачей является  восстановление в значительной  мере утраченного контроля за  использованием бюджетных средств, выделяемых для социальной сферы. Необходимо вытеснение теневой  системы оказания социальных  услуг, в особенности той, которая  базируется на нелегальном использовании  государственного имущества, нецелевом  использовании социальных ассигнований, неофициальной платности социальных  услуг и т.д. Конечно, в условиях  недофинансирования социальной  сферы даже по сравнению с  плановыми бюджетными величинами  нельзя не видеть объективных  основ теневых процессов. Однако  ситуация может улучшиться не  только в процессе увеличения  бюджетных ассигнований, но и  на основе рационализации работы  социальной сферы. Известно, например, экономическая эффективность перенесения  некоторых медицинских услуг  из стационаров в поликлинические  учреждения. Неизбежен естественный  отбор более дееспособных социальных  учреждений, например в сфере  образования, отдыха, с концентрацией  ресурсов именно в таких учреждениях. Разумеется, в условиях нашей  страны нужно строго следить  за рациональностью их территориального  распределения, за их соответствием  перспективным потребностям рынка  рабочей силы и т.д.

Следующий круг проблем заключается в выявлении и использовании социальной сферы как сферы формирования и стимулирования способности человека к труду. Распространены утверждения, что простое увеличение социальных затрат способно расширить предпосылки для экономического роста. В принципе социальная сфера действительно играет все более важную роль в наращивании трудового потенциала общества, человеческого капитала. Для использования этого фактора необходимо, однако, более существенное финансирование социальных учреждений. Эта задача может реализовываться лишь постепенно, и первый импульс к повышению "производительной" функции социальной сферы должен все-таки исходить от экономики, выходящей из стагнации. В то же время нужно иметь ввиду существование таких обстоятельств, которые делают увеличение финансирования некоторых учреждений социальной сферы делом неотложным. Это относится к учреждениям профессионального образования, готовящим кадры по таким массовым специальностям, по которым уже вырисовывается дефицит, и этот дефицит может стать в ближайшем будущем фактором, лимитирующем восстановление и расширение производства в ряде важных отраслей промышленности19.

Вообще страна стоит перед трудным выбором приоритета в удовлетворении социальных потребностей различных поколений. Интересы будущего страны диктует необходимость широкой поддержки молодежи в ее подготовке к труду, в ее профессиональной ориентации, в повышении ее культурного уровня. Острейшей проблемой, которой уделяется крайне недостаточное внимание, является материальное обеспечение и духовное развитие детей из неблагополучных семей и тем более детей беспризорных. В силу этих и ряда других объективно диктуемых социальных приоритетов представляется неизбежным в ближайшем будущем лишь относительно незначительное повышение уровня пенсионного обеспечения лиц старше трудоспособного возраста и сохранение уравнительности этого пенсионного обеспечения.

Исходя из определяющей роли в жизни общества производства, сферы труда и социально-трудовых отношений следует отвести социальной политике ведущее место решению проблем занятости и вознаграждения за труд. От решения этих проблем в большой мере зависит возможность, как и необходимость тех или иных масштабов и форм социальной поддержки различных слоев населения, в том числе нетрудоспособных, Главными направлениями политики занятости на современном этапе являются: 1) взаимоувязанное и по возможности синхронизированное осуществление двух процессов: постепенного высвобождения излишков рабочей силы на предприятиях с целью повышения эффективности использования трудового потенциала страны и - с другой стороны - создания новых рабочих мест в масштабах, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в трудовой деятельности; 2) обеспечение соответствия профессионально-квалификационной структуры работников потребностям рынка труда, включая переквалификацию высвобождаемых работников; 3) программирование и осуществление крупномасштабных мер по реструктуризации занятости в связи с санацией или свертыванием неперспективных производств, восстановлением профессионально-квалификационных пробелов в составе работников промышленности, в связи с процессами социальной трансформации в сельском хозяйстве и т.д.; 4) мониторинг рынка труда и обеспечение адекватного реагирования политики занятости на сдвиги на этом рынке; среди соответствующих рычагов государственной политики занятости наибольшее место должно быть отведено созданию макроэкономических, правовых, кредитных и иных условий, стимулирующих частный капитал, в том числе частное предпринимательство и самозанятость населения; меньшее место могут занимать такие меры, как расширение государственных капиталовложений в новые рабочие места и административные запреты высвобождения работников (последние должны применяться лишь в случае крайней необходимости); особое значение необходимо придавать специальным мерам по обеспечению занятости в регионах с особенно сложной ситуацией на рынке труда.

Острой социальной проблемой является проблема повышения уровня реальной заработной платы. В свете многих критериев и прежде всего требований нормально воспроизводства рабочей силы и необходимости социально приемлемых условий жизни вообще, а также для усиления трудовой мотивации работников ныне в России в большинстве отраслей уровень оплаты труда совершенно неудовлетворителен. Следует отметить, что среди причин такого положения не только сокращение объемов производства и низкая производительность труда, но и наличие на предприятиях излишней рабочей силы, слабое развитие рынка труда и трудовой миграции, слабое влияние трудовых коллективов на администрацию предприятий и т.д. Повышение заработной платы объективно лимитируется необходимостью подавления инфляции и поддержания сбалансированности на потребительском рынке. Реальный уровень оплаты труда подрывается широкими возможностями предприятий завышать цены на свою продукцию вплоть до предметов потребления в условиях высокой монополизации производства, налогового обременения и низкой заинтересованности предприятий в снижении издержек производства в силу целого ряда причин. Существует точка зрения, согласно которой повышение заработной платы может стать едва ли не главным фактором возобновления экономического роста, поскольку усилит материальную заинтересованность работников и расширит платежеспособный спрос населения.

Реформирование российского общества в последние годы заложило определенный фундамент для повышения его способности к модернизации и прогрессу. Созданы некоторые корневые элементы для перехода к сильной социальной политике, которые заключаются в формировании некоторых условий для более рационального хозяйствования. Вместе с тем для реализации этих предпосылок требуется не только активнее использовать открывающиеся возможности, но и преодолевать уже возникшие серьезнейшие деформации.

§2.2. Основные направления реализации социальной политики

Практика проведения социальной политики в развитых странах выработала несколько направлений ее реализации. К ним относятся: социальной страхование, социальная защита работников, политику в области заработанной платы, социальные меры на рынке труда, жилищную политику.

Социальное страхование - наиболее важная часть социальной политики государства. В процессе производства работники могут потерять (по ряду объективных причин) возможность продолжить работу. При этом он лишается источника дохода. Для решения возникшей в этом случае проблемы существует две возможности. Первая - выплата определенной суммы за причиненный здоровью ущерб. Однако единовременное пособие не дает ему материальную возможность существовать длительное время. Следовательно, предпочтительнее второй путь: социальное страхование.