Государственный долг. Проблемы управления государственным долгом в России

распределительной экономики в рыночную современный переходной этап следует считать наиболее напряженным и ответственным, и этим в принципе

оправдан перенос определенной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России и на уровне порядка 82-100% ВВП, при этом абсолютные размеры долга могут возрастать в меру увеличения национального производства и налогового потенциала страны.

Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации. Хотя для российских условий по завершении финансовой стабилизации надежнее было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов.

Что касается соотношения между внутренним и внешним долгом, то отдельные страны, в зависимости от обстоятельств, придерживаются различных подходов. Так, в Новой Зеландии, следуя принятой в 1994 г. программе, внешний долг будет полностью погашен в этом году. Отказавшееся от внешних заимствований правительство становится крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. Считается, что при этом повышается ликвидность гособлигаций, все выпуски которых выступают как базовые и при этом снижаются затраты по обслуживанию долга. В ряде же других стран, наоборот, стремятся переместить госзаимствования с внутреннего на международный финансовый рынок. И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на

национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех

изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственных заимствований внутри страны. В

результате бразильские корпорации получают возможность размещать на внутреннем финансовом рынке свои облигации на более благоприятных условиях.

Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего полхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.

Отмечаются определенные успехи отдельных стран по совершенствованию системы обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого, в частности, может использоваться особое агентство по управлению долгом при казначействе с лицензией от министерства финансов. Агентство ведет операции как бы с позиций инвестиционного банка, зарплата его сотрудников зависит от результатов деятельности по управлению долгом. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое определенным образом управление нескольким независимым менеджерам, что позволяет министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями собственных сотрудников. В целом использование новых подходов в управлении долгом считается более продуктивным, чем простое составление и исполнение обычных программ внешних заимствований.

В то же время нужно учитывать и предостережения в отношении распространившейся установки на коммерциализацию и предпринимательское

поведение государства, поскольку действия последнего должны быть не только эффективными, но и политически ответственными.

Одним из новых моментов зарубежного опыта обслуживания государственного долга становится ее увязка с приватизацией, можно указать на два аспекта такой увязки. С одной стороны, доходы от приватизации зачастую используются для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигаций.

Полезным для других стран считается опыт управления госдолгом в Мексике. После случившегося в этой стране финансового краха в конце 1994 г. ей удалось сравнительно быстро и эффективно вернуться на международные финансовые рынки. При этом важно было на практике реализовать стратегию осторожного выхода на эти рынки, не допустить неудачи на начальном этапе, что могло надолго задержать восстановление доверия кредиторов. Удачным был выбор и чередование форм заимствований, включавших краткосрочные эмиссии с плавающей процентной ставкой, среднесрочные и долгосрочные облигации с фиксированным процентом. Постепенно восстанавливались базовые эмиссии в долларах и других главных валютах. Чтобы избежать неудачи, правительство следовало правилу выступать с такими объемами облигационных выпусков, которые были значительно ниже ожидаемого спроса на них, а также не устанавливать слишком высоких цен по своим облигациям. Мексике удалось досрочно погасить значительную часть своего долга из пакета экстренной помощи. Особенно удачным считается выпуск облигаций пятилетнего займа на сумму в 6 млрд. дол., который был размещен под обеспечение валютных доходов крупной государственной нефтяной компании, с зачислением их на счет в Федеральном резервном банке Нью-Йорка. В Мексике намечается также выпуск на внутреннем рынке новых долгосрочных гособлигаций, номинированных в единицах с инфляционной индексацией, со сроками погашения от 5 до 10 лет. Дальнейшее развитие рынка долгосрочных

облигаций здесь помимо прочего связывают с начатой в 1997 г. реформой пенсионной системы, предусматривающей ее приватизацию, а также участие иностранцев в управлении пенсионными фондами. Теперь пенсионным фондам разрешается инвестировать 65% их ликвидных ресурсов в гособлигации, 51% которых должны быть в упомянутых единицах с инфляционной индексацией: они могут, кроме того приобретать долларовые облигации мексиканского правительства.

Наряду с описанием успешных выпусков гособлигаций на внешнем рынке, обращается внимание также на случающиеся неудачи в их размещении, и такой опыт служит для других уроком на будущее. Из крупных эмиссий неудачной, например, оказалась попытка Центрального банка Филиппин разместить облигации долгосрочного займа на сумму свыше 1 млрд. дол., хотя этому и предшествовала длительная подготовка. Осложнения были связаны с рядом обстоятельств, среди которых, в частности, отмечают возникшие разногласия и элементы соперничества между Центральным банком и Минфином страны, а также необычный подбор ведущих менеджеров. Поскольку закон запрещает Минфину выпускать от имени республики займы на срок свыше 25 лет, Центробанк хотел в данном случае подтвердить свою роль в управлении внешним долгом страны и превзойти финансовое ведомство по условиям заимствований. Мандат на размещение займа был предоставлен шести инвестиционным банкам, хотя обычно на этом рынке в подобных случаях используют одного или двух ведущих менеджеров. В этой связи высказывались предположения, что назначение большого числа менеджеров, между которыми возникли, разногласия, отражало стремление Центробанка отблагодарить многие фирмы, помогавшие организовать этот крупный заем.

Из опыта стран с переходной экономикой представляет интерес организация и практика внешних заимствований в Китае, в особенности при

использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными заемщиками, часть

которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя свое имя и репутацию, уполномоченные заемщики привлекают на выгодных

условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, такими как Банк Китая и Китайская международная трастовая и инвестиционная корпорация, с кредитными рейтингами на уровне суверена они могут также производить заимствования из валютного резерва страны. Государственная администрация по валютному контролю, координируя и контролируя внесение заимствования, определяет для разных групп заемщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учетом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке В будущем основным заемщиком, как полагают, станет министерство финансов, которое уже смогло, например, успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации на 100 млн. дол. с погашением через 100 лет. Внешние заимствования для инвестиционных целей осуществляют также три новых государственных банка — Государственный банк развития, Эспортно-импортный банк и Банк сельскохозяйственного развития. Основанный в 1994 г. Государственный банк развития финансирует инфраструктуру и ключевые проекты, которые обычно направляются ему правительством, однако, он в праве и отклонить их. Все акции банка принадлежат государству, и он отчитывается перед Госсоветом. Хотя банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, его международный кредитный рейтинг установлен на уровне суверена. По закону банк не может быть объявлен банкротом и имеет неограниченную безотзывную кредитную линию у Центробанка. Считается, что иностранные инвесторы готовы приобретать долгосрочные облигации банка на весьма выгодных для него условиях, без учета кредитного рейтинга страны.

Отмечаются специфические последствия воздействия мирового финансового кризиса на внешние заимствования восточноевропейских стран, включая Россию. Одна из новых актуальных проблем для стран региона —

восприятие его иностранными инвесторами как единого целого, когда неудача с облигационным выпуском одной из стран распространяется на весь регион. Считается, что в подобной ситуации заемщикам следует проявлять большую гибкость в отношении формы и условий облигационных выпусков, приспосабливаясь к опасениям и ограниченному спросу инвесторов. В качестве временной меры предлагают использовать возможности промежуточных заимствований, а также синдицированные банковские кредиты.

2.4.      Проблемы управления государственным долгом в РФ, пути их решения

В последнем десятилетии Россия попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывается за счет государственных заимствований, в том числе внешних, что привело к увеличению расходов на их обслуживание.

Отметим те проблемы управления государственным внешним долгом, с которыми столкнулась Россия в период рыночных реформ.

Во-первых, это необходимость оценки параметров и реструктуризации долга. Следует иметь в виду, что реструктуризация как правило, не снимает долговой проблемы, а лишь переносит её на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей ещё более увеличивается за счет доначисленных процентов. Это наглядно иллюстрирует реструктуризация долгов Лондонскому клубу в 2000 г.

Во-вторых, применение стандартных методов управления внешним долгом оказалось недостаточно. Так, операция выкупа долга осуществляется на основе переговоров с кредиторами, при согласии которых происходит "обратная покупка" долговых инструментов на открытом рынке. Однако кредиторы могут выдвинуть неприемлемые для должника лимиты выкупа задолженности, поскольку, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов.

Трудности иного рода возникают при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что конверсия долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностранным инвесторам неоправданное преимущество по сравнению с местными инвесторами при покупке наиболее ликвидных активов.

Надо учитывать и степень капитализации российского фондового рынка. К примеру, "Газпром" по капитализации стоит всего 6,3 млрд. дол., госдоля составляет 38,5%. То есть за российский долг в 19 млрд. дол ФРГ может не только выкупить 7 раз госпакет, но и 3 раза приобрести весь "Газпром".

Проблемными оказались операции по переуступке требований по долгам по отношению к России. Задолженность развивающихся стран перед РФ составляет приблизительно 123 млрд. дол. по номиналу, а стран СНГ — около 6 млрд. дол. С одной стороны, возникают трудности с определением курса валют,
с другой стороны, более половины долгов можно отнести к безнадежным. Максимальная сумма, которая может быть документально подтверждена, составляет 10-15 млрд. дол., что ограничивает возможности по обмену долгов в рамках клубов кредиторов. Причиной послужила неопределенность статуса задолженности в ряде случаев это были военные поставки, бартер либо в договорах не предусматривались нормы для предъявления требований.

В-третьих, важной проблемой является неурегулированность вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Основным источником выступают бюджетные средства. Однако выплаты не были учтены в полном объеме в федеральном бюджете на 2001 г. что послужило причиной принятия 14 марта 2001 г. поправок к бюджету.

При недостатке бюджетных средств можно использовать золотовалютные резервы Банка России, которые правительство привлекает на возвратных и платных условиях после внесения соответствующих поправок в законодательство. Однако высокие мировые цены на нефть (положительный фактор для резервов ЦБ РФ) — явление преходящее, а увеличивающиеся выплаты по долгам не только внешним, но и внутренним. На величину базовых и дополнительных источников платежей по внешнему долгу оказывает влияние объем экспорта от его увеличения зависит рост налоговых поступлений в бюджет. Но и здесь острота ситуации усугубляется оттоком капитала, за рубеж в

размере, который составляет не менее 20 млрд. дол. ежегодно, в то время как сальдо торгового баланса (например, за 2000 г) составило 67 млрд. дол.

В-четвертых, неэффективна система оперативного управления внешним долгом. Внешэкономбанк (ВЭБ), не являясь структурной единицей Минфина России, испытывает трудности как в получении информации, так и её передаче, в то время как Минфин не удовлетворяет процедура предоставления ВЭБом текущих показателей по состоянию управления внешним долгом.

В-пятых, Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Ditlon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000 г., государственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158,0 млрд. дол., а по данным, представленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001г., — 158,4 млрд. дол.