Бюджетна політика

Особливо недосконалою і суперечливою була система міжбюджетних трансфертів. Визначені в центрі бюджетні нормативи спускалися на рівень регіонів. Далі кошти в нормативному порядку спускалися на нижчий рівень. Поряд з іншим, така схема грубо  порушувала законодавство про місцеве  самоврядування, яке гарантувало  самостійність місцевих бюджетів на основі наявних у них "власних, закріплених на стабільній основі, загальнодержавних доходів та права  самостійно визначати напрями використання коштів". Обсяг же місцевих податків і зборів, які могли б стати  основою бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, був невеликим (наприклад, у 1999 році вони становили лише 3 % від  загального обсягу податкових надходжень).

Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком  нестабільність переліку податків, які  закріплювалися за місцевими бюджетами. Наприклад, податки на прибуток і  акцизні збори спочатку закріплювалися за місцевими бюджетами, потім були переведені до Державного бюджету. За такої схеми майже повністю виключалася  можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей  і пріоритетів регіонального  розвитку.

Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування  України як незалежної держави в  і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження  до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися. Така політика була результатом своєрідного "компромісу" між центральними та місцевими органами влади. Адже в  міру розпаду радянської системи, за якої відповідальність за надання великої  кількості соціальних послуг лежала на великих державних підприємствах, все більший тягар соціальних зобов'язань лягав на місцеві  бюджети, яким потрібні були додаткові  ресурси для виконання цих  функцій. Таким чином, органи місцевого  самоврядування, в умовах поглиблення  економічних негараздів, змушені  були прийняти на себе основний удар соціального  невдоволення та пом'якшити дію найбільш болючих наслідків економічної  кризи для населення країни.

Відзначимо, що з  роллю стабілізатора в переважній своїй більшості органам місцевої влади вдалося впоратися: вдалося  зберегти суспільну злагоду, так  само, як і певний мінімальний обсяг  соціальних послуг (наприклад, в сфері  освіти та охорони здоров'я), хоча якість останніх і неухильно погіршувалася. Проте з кожним витком економічного занепаду спроможність місцевих бюджетів відігравати роль стабілізуючого фактора  суспільних процесів зменшувалася: частина  соціальних послуг перестала надаватися, реалізація інших соціальних послуг супроводжувалася накопиченням заборгованостей  і посиленням кризи неплатежів.

Бюджет 2000 року ознаменував  початок структурної реформи  бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через  Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. При цьому обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, хоча й зріс, але не в значній мірі. Відзначимо, що у 1999 році уряд В. Пустовойтенка зробив певні кроки в цьому напрямі, проте новий уряд був значно радикальнішим. Наприклад, якщо у 1999 році через Держбюджет розподілялось 15,4 % ВВП, а через місцеві бюджети - біля 10 %, то в 2000 році - відповідно 20,4 % та менше 7 % ВВП. Отже, кошти, мобілізовані з місцевих бюджетів, були ще одним з джерел наповнення Державного бюджету 2000 року.

Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено  систему казначейського виконання  бюджетів. Завдяки цьому вдалося  значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так  і місцевих бюджетів. Однак в цих  умовах місцеві бюджети опинилися  в досить скрутному становищі: з  одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши  контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний  розвиток та здійснювати належну  бюджетну політику на регіональному  рівні. У зв'язку з тим, що головне  навантаження щодо виконання соціальних зобов'язань держави лягає саме на місцеві бюджети, оголошені урядом наміри зниження податкового навантаження можуть входити у суперечність з  потребами фінансування соціальної сфери регіонів. Такі орієнтири центрального уряду ведуть до фіскалізації бюджетної політики на місцях та посилення тиску на суб'єктів господарювання з боку представників місцевої влади. Нарікання на адресу місцевих органів влади, які "дискредитують" таким чином бюджетну політику держави, вже лунали з вуст Голови ДПАУ М. Азарова.

Державний бюджет 2001 року носить ще в більший мірі мобілізаційний характер. Представляючи  бюджет Верховній Раді, міністр фінансів України І. Мітюков серед основних факторів виконання дохідної частини  державного бюджету назвав серед  інших і "збереження розподілу  доходів між центральним і  місцевим бюджетами". Закон про  Держбюджет на 2001 рік запроваджує  нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального  захисту, котрі формуються, виходячи з кількості громадян місцевої громади, які отримують ті чи інші суспільні  послуги, та з обсягу мінімального кошику таких послуг у вартісному виразі. За різними напрямами соціальних послуг розраховується усереднений  норматив для всієї території  України, наприклад, витрати на одного учня середньої школи, на одного хворого  тощо. Зайвим буде нагадувати, що, оскільки ці нормативи визначаються чиновниками  центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків  залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні  часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів.

У нових умовах стимулом до активізації економічних  процесів на регіональному рівні  могла б стати компенсація  обмеження обсягів місцевих бюджетів понадплановими надходженнями. Проте, згідно з законом про Державний бюджет-2001, 50 % понадпланових надходжень, отриманих місцевими бюджетами, повинні бути перераховані до центрального бюджету (це не стосується АР Крим), 12,5 % - до обласного бюджету, 37,5 % залишається в бюджетах міст республіканського та обласного значення, а також бюджетах районів (в бюджетах міст районного значення залишається 15 %).

З іншого боку, порядок  залишення позапланових надходжень в розпорядженні місцевих органів  влади, який діяв до 2001 року, стимулював їх занижувати планові показники  місцевих бюджетів та сприяв волюнтаризмові при розподілі позапланових доходів, що й спостерігалося на практиці.

 4. Ефективність бюджетної політики в Україні

Ефективність  бюджетної політики слід, на нашу думку, оцінювати за ступенем виконання  нею належних функцій. З огляду на це, ефективність бюджетної політики повинна розглядатися, по-перше, з  точки зору виконання державного бюджету (фіскальна ефективність), по-друге - з точки зору впливу на соціально-економічну динаміку в країні (стратегічна ефективність). Слід зауважити, що, якщо аналіз фіскальної ефективності бюджетної політики здійснюється в Україні останнім часом досить активно, проблеми стратегічної ефективності бюджетної політики поки що не здобули  належної уваги.

Найважливішими  показниками фіскальної ефективності бюджетної політики є збирання бюджетних  доходів, виконання бюджетних зобов'язань, управління бюджетним дефіцитом  і державним боргом . З урахуванням  результативності діяльності виконавчої влади з реалізації зазначених напрямів може бути дана кількісна оцінка ефективності бюджетної політики. Критеріями ефективності бюджетної політики за цим напрямом можуть бути:

- рівень збирання  бюджетних доходів у цілому  і податків зокрема;

- рівень виконання  бюджетних зобов'язань;

- величина бюджетного  дефіциту, параметри та швидкість  зростання державного боргу;

- обсяг фінансових  ресурсів, що спрямовуються на  обслуговування державного боргу;

 - рівень монетизації бюджетних потоків;

- величина валютних  резервів, що використовуються для  фінансування бюджетного дефіциту;

- ступінь виконання  законодавчих і прирівняних до  них актів про бюджет;

- величина простроченої  заборгованості з грошових виплат  внаслідок відсутності бюджетного  фінансування;

- величина простроченої  заборгованості бюджетних установ  через їхнє недофінансування  тощо.

Фіскальна ефективність бюджетної політики, незважаючи на позитивні зрушення минулого року, залишається, як було показано вище, невисокою. В умовах значної напруженості з  виконанням бюджетів, гострого дефіциту коштів на соціальні виплати, мали місце  численні факти надання відстрочок по податках та обов'язкових платежах до бюджету. Збільшення бюджетних надходжень стало можливим завдяки прискоренню  темпів зростання виробництва (бюджетними розрахунками 2000 р. передбачалося зростання  ВВП не на 6 %, як це фактично мало місце, а на рівні 1 %), та суттєвому збільшенню "інфляційного податку". Кожна  четверта гривня бюджетних надходжень минулого року мала інфляційну природу. Водночас фінансування значної частки бюджетних видатків, у т. ч. на соціальну  сферу, у реальних цінах порівняно  з попереднім роком зменшилося. Значним  є недофінансування видатків бюджету. Низькою залишалася ефективність діяльності установ освіти та охорони здоров'я. Перевірки контрольних органів  свідчать як про постійні значні порушення  підприємствами та громадянами бюджетного законодавства, так і про численні зловживання службовим становищем представників фіскальної влади  різного рівня.

Загальна незбалансованість  зобов'язань і ресурсів держави  визначає низьку ефективність існуючої бюджетної системи. Незважаючи на значний  прогрес у створенні ефективної системи управління державними фінансами, її елементи функціонують із недостатньо  високим ступенем ефективності. Це стосується міжбюджетних відносин та бюджетного процесу взагалі, включаючи  стадії формування бюджетної політики, виконання бюджету, обліку і контролю, прозорості бюджетів і процедур прийняття  бюджетних рішень, управління боргом і активами.

Критеріями стратегічної ефективності бюджетної політики є  динаміка основних макроекономічних показників у співставленні з наміченими структурними пріоритетами:

- динаміка ВВП  та обсягів виробництва;

- рівень інфляції;

- динаміка валютного  курсу;

- рівень зайнятості  та реальних доходів населення  тощо.

На жаль, поліпшення більшості зазначених показників сталося  минулого року без, а почасти - і всупереч заходам бюджетної політики. Відсутність, суперечливість чи невизначеність стратегічних пріоритетів перешкоджає виробленню збалансованої бюджетної політики і, власне, є одним з найголовніших  чинників її фіскалізації.

Стратегічна ефективність бюджетної політики залежить від  того, яким чином вона пов'язана з  іншими складовими економічної політики, і насамперед - з грошово-кредитною  політикою.

Грошово-кредитна політика, спрямована на реальне подолання  кризи і досягнення динамічних темпів економічного зростання, повинна була виходити з необхідності забезпечення такого обсягу бюджетних витрат, що дозволяв би, з одного боку, здійснювати  соціальні виплати в повному  обсязі, з іншого - забезпечити товарну  експансію, у тому числі шляхом контрольованого  короткострокового кредитування виробників товарів народного споживання. У  цьому випадку деяке збільшення інфляції було б передбачуваним і  безпечним. Такі дії принесли б суттєву  користь і в 1996, і в 1997 роках. В  сучасних же умовах ефективність таких  заходів різко знижується через  загрозу ажіотажного зростання  інфляційних очікувань. Неефективними  виявляються і будь-які форми  курсової політики: штучне збільшення курсу гривні викликає скорочення валютних резервів, погіршення умов зовнішньої торгівлі і нарощування зовнішнього  боргу, її девальвація призведе до погіршення умов обслуговування зовнішнього боргу  і значного зростання споживчих  цін. "Секвестри" бюджету, кредитів, амортизаційних коштів, прибутку підприємств, доходів населення підривають ринок  і виробництво і гальмують  економічну динаміку.

Список літератури

1. Послання Президента  України до Верховної Ради  України “Європейський вибір.  Концептуальні засади стратегії  економічного та соціального  розвитку України на 2002-2011 рр.”

2. Послання Президента  України до Верховної Ради  України. Про внутрішнє і зовнішнє  становище України у 2003 році. К., 2003.

3. Указ Президента  України “Про Основні напрями  соціальної політики на період  до 2004 р.” від 24. 05. 2000 р. №717/2000.

4. Бюджетний кодекс  України. Ст. 86-91 // Україн¬ський інвестиційний  журнал. - 2001.- № 4.- С. 27-31.

5. Закон України  “Про Державний бюджет України  на 2004 рік”.

6. Постанова Верховної  Ради України Про основні напрями  бюджетної політики на 2005 рік N 1854-IV від 24 червня 2004 року.

7. Програма діяльності  Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” //Урядовий  кур'єр. –2003. - № 173.

8. Програма діяльності  Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність”.

9. Постанова Кабінету  Міністрів України від 9 вересня  2003 р. № 1427 “Про прогноз показників  зведеного бюджету України за  основними видами доходів, видатків  та фінансування на 2005-2007 роки”  //Збірник урядових нормативних  актів України. – 2003. - № 38. –  Ст.682.