Бюджетная система: структура и принципы построения в Российской Федерации

Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства строго на определенные цели (статья 70 БК РФ):

·        на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

·        на перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

·        на трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

·        на командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

·        на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

·        на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном статьей 71 БК РФ.

Статья 71 БК РФ устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

В случае выявления фактов не целевого использования бюджетных средств, на расходы бюджетного учреждения накладывается блокировка. Это означает сокращение лимитов бюджетных обязательств или отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств.

Бюджетные учреждения не имеет права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Одним из критериев, определяющих принадлежность организации к бюджетным учреждениям является то, что они созданы для выполнения функций некоммерческого характера. Услуги бюджетных организаций являются социально значимыми и должны выполняться по фиксированным расценкам или безвозмездно.

Все бюджетные организации имеют право заниматься предпринимательской (внебюджетной) деятельностью.

Предпринимательская деятельность, по определению статьи 2 ГК РФ, представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.6

В условиях рыночной экономики бюджетные организации, для того, чтобы восполнить недостаток бюджетных средств на финансирование расходов, вынуждены искать иные источники поступления денежных средств. Доходы от предпринимательской деятельности и явились таким дополнительным источником финансирования. В настоящее время, в большинстве бюджетных учреждений более половины всех ресурсов составляют доходы от предпринимательской деятельности.

Таким образом, сложилась такая ситуация, когда предпринимательская деятельность бюджетных учреждений приобрела серьезную значимость и возникла необходимость организации четкого механизма бухгалтерского и налогового учета этой деятельности.

Но на практике, оказалось, довольно сложно разделить предпринимательскую и основную деятельность.

Таким образом, законодательно утверждено положение о том, что при осуществлении бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход необходимо уплачивать налоги.

Начиная с 2005 года, все бюджетные учреждения используют в своей деятельности только лицевые счета, открытые финансовыми органами, осуществляющими кассовое обслуживание и исполнение бюджета.

Полученные от предпринимательской деятельности денежные средства в полном объеме поступают на счет доходов бюджета и расходуются на основании принятых лимитов бюджетных обязательств. Таким образом, получается, что все средства, полученные от предпринимательской деятельности, оставшиеся после уплаты соответствующих налогов, поступают на один лицевой счет учреждения в виде целевого финансирования по бюджетным средствам.

Доходы бюджетных учреждений, о которых идет речь, могут быть направлены в качестве средств целевого бюджетного финансирования этим бюджетным учреждениям только после уплаты с таких доходов налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, из положений налогового и бюджетного законодательства следует, что доходы бюджетного учреждения от оказания платных услуг первоначально направляются на покрытие расходов, связанных с осуществлением деятельности, направленной на получение дохода, и уплату налогов в соответствии с налоговым законодательством, а затем в оставшейся после налогообложения части полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и доводятся до бюджетного учреждения в качестве бюджетного финансирования.7

Исчисление налоговой базы по налогу на прибыль организаций, включая калькуляцию принимаемых в целях налогообложения расходов, осуществляется налогоплательщиками - бюджетными учреждениями на основании данных налогового учета.

В связи с изложенным в целях налогообложения прибыли бюджетных учреждений от оказания ими платных услуг, ведения предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходимо организовать обособленный налоговый учет средств, связанных с осуществлением коммерческой деятельности, в порядке, предусмотренном главой 25 НК РФ, и на основании данных налогового учета исчислять налоговую базу по налогу на прибыль организаций, включая калькуляцию признаваемых в целях налогообложения расходов».

Принципы бюджетной системы РФ:

- Единство бюджетной системы РФ. Означает единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса и т.д.

- Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Означает закрепление соответствующих доходов, их видов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти различного уровня.

- Принцип самостоятельности бюджета: право на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников дохода на каждом уровне бюджетной системы (источники на постоянной основе, регулирующие доходы); право определять направления расходования средств.

Все бюджеты в нашей стране являются самостоятельными, т.е. бюджеты нижестоящих органов не входят своими доходами и расходами в вышестоящие бюджеты. В то же время составляются консолидированные бюджеты - сводные бюджеты соответствующих территорий.

- Принцип сбалансированности бюджета. Означает, что объем расходов должен соответствовать объему доходов источником поступлений для финансирования дефицита бюджета.

- Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета бюджетом внебюджетных фондов.

- Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств. Означает, что следует исходить из необходимости (потратить как можно меньше средств на достижение цели).

- Принцип общего, совокупного покрытия расходов бюджета. Означает, что расходы должны покрываться общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита, т.е. как правило, не допускается конкретная связь между определенными расходами с доходами и источниками финансирования дефицита бюджета.

- Принцип гласности. Означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества процедур рассмотрения и принятие проектов бюджета и всех спорных моментов. Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете. 8

- Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов.

Расходы консолидированного бюджета (с учетом Фонда соцзащиты) три последних года находились на довольно стабильном уровне - 46-47% ВВП. Дефицит бюджета также сохраняется на уровне вполне допустимых норм -- 1,9% ВВП в 2008 г. и прогнозируется в размере 1,1% ВВП в 2009 г. Общий государственный долг России по отношению к ВВП остается относительно низким - немногим более 10%. Чуть больше половины этой задолженности приходится на долг Нацбанку. Вторая часть состоит из краткосрочных ценных бумаг и простых векселей. Внешние заимствования госсектора в широком смысле, т.е. включая предоставление государственных гарантий по иностранным займам и кредитам предприятий, также поддерживались на относительно низком уровне по отношению к ВВП и государственным доходам, уровень которых по общему бюджету (с учетом Фонда соцзащиты) достигает в среднем более 45% ВВП за последние 3 года.

Таким образом, по официальным данным, финансовые обязательства государства (включая требования по финансированию и расходы по обслуживанию госдолга) поддерживаются на вполне выполнимом уровне и соответствуют условиям макроэкономической стабильности.

Еще одним видом квазифискальной деятельности наряду с ценовыми субсидиями и налоговыми освобождениями можно считать ослабление платежной дисциплины для некоторых субъектов хозяйствования. Крупнейшими должниками являются промышленные предприятия, за ними следуют жилищно-коммунальные службы и сельхозпроизводители. Накопление внутренней задолженности привело также к увеличению внешнего долга за энергоносители, несмотря на низкую стоимость импортируемого газа.

Совершенно очевидно, что с учетом всего объема квазифискальной деятельности реальные размеры расходов и обязательств государства и соответственно финансового дефицита существенно превышают официально регистрируемые показатели бюджета. То есть реальная финансовая позиция России очень слаба и неустойчива. С одной стороны, это объясняет нарастающие финансовые проблемы в реальном секторе экономики и все более напряженное исполнение бюджета, с другой - чревато серьезными финансовыми рисками в будущем, включая неплатежеспособность или неисполнение государственных обязательств.

Очень высокие уровни прямых, официально регистрируемых, и косвенных (квазифискальных) государственных расходов фактически означают огромную нагрузку налоговых и других финансовых обязательств на субъектов хозяйствования, что ставит белорусские предприятия в невыгодное конкурентное положение по сравнению с предприятиями России, Украины и других стран с переходной экономикой. Если сложить открытые расходы общего бюджета и различные квазифискальные расходы, перечисленные ранее, то окажется, что реальное финансовое давление на предприятия значительно выше официальных цифр, которые и без того составляют почти половину ВВП.

Более того, многие из этих инструментов постоянно корректируются в направлении изъятия "излишков" у прибыльных предприятий для поддержки более слабых, что снижает стимулы для инвестиционной активности.

В результате прибыль предприятий за 10 последних лет существенно снизилась и продолжает сокращаться. Увеличивается количество убыточных предприятий. Постоянно возрастает и их общая задолженность, включая долги по полученным иностранным кредитам и займам. Снижающаяся рентабельность отрицательно сказывается на будущих налоговых поступлениях и чистой стоимости активов в госсекторе.

Очевидно, что такое положение требует существенной и незамедлительной корректировки финансовой политики в направлении ограничения масштабов и изменения характера финансовой деятельности государства. Те же социальные цели, включенные в общую стратегию экономических реформ в России, могут быть достигнуты с меньшими издержками. Наличие многочисленных источников финансирования под контролем различных ведомств ограничивает возможности правительства по рациональному распределению государственных средств и контролю за результатами их использования. Обязательства предприятий по квазифискальным расходам наряду с ценовыми субсидиями затрудняют оценку результатов хозяйственной деятельности предприятий на основании ликвидности, прибыльности и т.п. и тем самым препятствуют развитию рынков и эффективного института банкротства.

Учет и консолидация всех имеющихся источников прямых и квазифискальных расходов, а также полный учет условных обязательств, таких как кредитные гарантии, дадут истинную картину состояния государственных финансов в России и создадут основу для определения приоритетности категорий расходов, устранения излишних расходов и приведения государственных финансовых обязательств в соответствие с общими целями макроэкономической стабилизации и решения ключевых социальных задач.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что в ходе уже проведенных реформ бюджетной системы в республике создана основа и имеется много возможностей для повышения эффективности государственных расходов.

В качестве первоочередных можно выделить следующие меры укрепления и развития бюджетной системы:

- определить источники и количественно оценить эффекты всех квазифискальных операций и на этой основе принять меры по их существенному сокращению или консолидации в бюджете. Безусловно, от некоторых видов квазифискальной деятельности нельзя отказаться сразу, они должны быть ликвидированы постепенно, но и в этом случае необходимо их включение в бюджет на общих основаниях. Так, например, если некоторые капитальные расходы, осуществляемые сейчас за счет инновационных фондов, необходимы, то они должны быть включены в общий бюджет, а сами эти фонды либо переведены на неналоговую основу, либо отменены. На общих основаниях должны отражаться в бюджете и собственные фонды министерств, налоговые и таможенные освобождения и другие квазифискальные дефициты;

- выявить и количественно оценить все условные обязательства, то есть те, которые должны быть выполнены при наступлении определенного события. К ним, в частности, относятся правительственные гарантии по внутренним и иностранным кредитам и другие виды долговых обязательств. В бюджете 2009 года работа в этом направлении уже начата: установлены предельные лимиты предоставляемых гарантий. Однако этого явно недостаточно;

- начиная с предстоящего финансового года резко ограничить (а в идеале - прекратить) практику использования кредитов Нацбанка для финансирования государственного дефицита, госпрограмм (таких, как программа жилищного строительства) и рекапитализации коммерческих банков;

- проанализировать и прекратить принудительное предоставление банковских кредитов приоритетным отраслям экономики;

- ускорить реализацию программы по ликвидации перекрестного субсидирования. Следует также разработать единую методологию определения тарифов на коммунальные услуги (в частности, на газ, электричество и воду) для всех потребителей на уровне, соответствующем реальным затратам и рыночным условиям. Отказаться от предоставления избирательных ценовых скидок стратегически важным предприятиям для повышения их прибыльности;