Бюджетный процесс и характеристика его этапов

В соответствии с Федеральным законом №63-ФЗ от 26. 04.2007 г. реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета, с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа, введены общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:

– общие требования к прогнозам социально-экономического развития;

– требования к содержанию СПФ субъекта РФ и муниципального образования;

– состав показателей, утверждаемых в проекте закона (решения) о бюджете и требования, прилагаемых к нему материалам и документам (в том числе – исключение из их состава материалов, реально не используемых при составлении бюджетов);

– порядок и реализация долгосрочных целевых программ;

– этапы и сроки составления проекта бюджета;

– новые принципы планирования инвестиций;

– условия прогнозирования доходов планирования бюджетных ассигнований, в том числе: раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств.

В основу бюджетного планирования предложено положить широко известный в международной практике метод «скользящей трёхлетки», при котором ранее утверждённые проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом метод «скользящей трёхлетки» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В целях повышения устойчивости бюджета введено понятие «условно утверждённые расходы», под которыми понимаются бюджетные ассигнования, не распределённые в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета. Общий объём условно утверждаемых (утверждённых) расходов в случае принятия трёхлетнего бюджета не должен превышать:

– на первый год планового периода – 2,5% общего объёма расходов бюджета;

– на второй год планового периода – 5% общего объёма расходов бюджета.

Это позволяет создать резерв на случай непредвиденного сокращения расходов, который в случае подтверждения прогнозов доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Порядок и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяются для федерального бюджета БК РФ, бюджета субъекта – законом субъекта РФ, местного бюджета – муниципальным правовым актом представительным органом муниципального образования. В БК РФ устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом:

– проекта федерального бюджета – до 26 августа;

– проекта бюджета субъекта – до 15 октября;

– проекта местного бюджета – до 15 ноября.

Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определить, процедуру рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. При этом утверждение проекта закона (решения) должно быть обеспечено до начала очередного финансового года.

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего года, то вводиться процедура временного управления бюджетом.2

 

1.3 Исполнение бюджетов

 

Исполнение бюджетов – одна из стадий бюджетного процесса каждого уровня бюджетной системы РФ, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Эффективное и экономное использование бюджетных средств определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.

В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, регламентирует Бюджетный кодекс РФ. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. С 01.01.2006 г. введено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», которое возложено на органы Федерального казначейства (ст. 2151 БК РФ), при этом под кассовым обслуживанием понимается проведение и учёт операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установлены в ст. 2411 Бюджетного кодекса РФ (Приложения №2 и №33).

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление расходов с единого счёта бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств, вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Исполнение бюджетов включает в себя:

– исполнение по доходам (ст. 218 БК РФ);

– исполнение по расходам (ст. 219 БК РФ);

– исполнение по источникам финансирования дефицита бюджета

(ст. 2191 БК РФ).

Исполнение бюджетов осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, бюджетных росписей главных распорядителей, бюджетных росписей распорядителей средств и кассового плана. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи главных распорядителей (распорядителей) устанавливается соответствующим финансовым органом; по государственным внебюджетным фондам – соответствующим органом управления. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесений изменений в неё осуществляется руководителем финансового органа. Показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

Бюджетная роспись составляется, утверждается и ведётся главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета. Ими же в установленном порядке вносятся изменения в бюджетную роспись. Показатели бюджетной росписи должны соответствовать бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств, утверждённых сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств.

Утверждённые показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Наряду со сводной бюджетной росписью на каждом уровне бюджетной системы соответствующий финансовый орган составляет кассовый план (смотри ст. 2171 БК РФ).

Бюджеты бюджетной системы РФ обладают иммунитетом, который представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных Бюджетным кодексом РФ. В целях обеспечения целевого и рационального использования средств бюджетное законодательство не допускает размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счёт размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи полученных доходов в доверительное управление.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом.

Финансовый год завершается 31 декабря. Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчётного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Бюджетные ассигнование, лимиты бюджетных обязательств и предельные объёмы финансирования текущего финансового года прекращают своё действие 31 декабря.4

Необходимо сказать о бюджетном учёте и бюджетной отчётности. Бюджетный учёт представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Бюджетный учёт осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ.5

Бюджетная отчётность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчётности соответствующих главных администраторов бюджетных средств. Бюджетная отчётность является годовой, отчёт об исполнении бюджета является ежеквартальным и утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Годовой отчёт об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе, подлежит внешней проверке (смотри ст. 2644 БК РФ). Далее Бюджетным кодексом предусмотрено представление, рассмотрение и утверждение годового отчёта об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом в форме закона (решения). На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль (смотри БК РФ гл. 26).

 

1.4 Бюджетный процесс федерального уровня

 

Составление проекта федерального бюджета организуется и осуществляется Правительством РФ. Начиная с 2005 г. (при формировании проекта федерального бюджета на 2006 г.) организация этой работы осуществляется в соответствии с «Положением о разработке перспективного финансового плана РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» (утвержденного Постановлением Правительством РФ от 06.03.2005 г. №118).

В целях координации взаимодействия органов исполнительной власти при разработке проекта федерального бюджета о федеральном бюджете образуется Бюджетная комиссия.

Перспективный финансовый план РФ (ПФП) и проект федерального закона о федеральном бюджете (проект федерального бюджета) разрабатывается исходя из сценарных условий функционирования экономики РФ на среднесрочный период и прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год среднесрочную перспективу в соответствии с:

– Бюджетным кодексом РФ;

– бюджетной политикой, определённой в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ, Бюджетном послании Президента РФ;

– программой социально – экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;

Сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности Правительства.

Организация работ по ПФП и проекту федерального бюджета осуществляется в соответствии с графиком, в котором по каждому этапу определяются: ответственные исполнители, сроки представления документов и адреса их представления, сроки рассмотрения (утверждения, одобрения) документов. Непосредственно разработчиком ПФП и проекта федерального бюджета является Министерство финансов РФ (Минфин).

Составление ПФП и проекта бюджета сложная многоуровневая процедура, в которой задействованы все органы государственной власти, разрабатывающие в пределах своих полномочий комплекс документов (рис. 1.4.1). Первым этапом в процессе составления проекта бюджета является формирование его основных характеристик (доходы, расходы, дефицит / профицит). Так, формирование основных характеристик федерального бюджета на 2008–2010 гг., основывался на изложенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной поли-

тике в 2008–2010 гг.» положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, ориентированной на содействие социальному и экономическому развитию РФ, при безусловном учёте критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. Проектировки федерального бюджета на 2008–2010 гг. разработаны на базе ПФП РФ на 2007–2008 гг., утверждённого распоряжением Правительства РФ от 30.12.2006 г. №1860-Р.

За основу формирования бюджета были приняты показатели умеренно оптимистического варианта сценарных условий социально-экономического развития РФ и предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуг) субъектов естественных монополий на 2008 г. и на период 2010 г. Важными и отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008–2010 гг. являются: их планирование и утверждение на трёхлетний период в форме закона; изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и не нефтегазовые, с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета; выделение в составе бюджета Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; определение на первый и второй годы планового периода нераспределённой части расходов в объёме, эквивалентном 2.5% и 5% от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трёхлетке» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.