Бюджетный процесс в муниципальном образовании

План

1. Историко-теоретические основы местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века, на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов в условиях демократического государства и самодержавия.

Значительный вклад  в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в понятие  самоуправления включили следующие  элементы:

- управление собственными  делами общины; общины являются  субъектами принадлежащих им  прав;

- должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной  общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60 - е годы XIX столетия.

Одновременно появилась  государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в  России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами:

- самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

- органы самоуправления являются органами и представителями самого государства.

Развитие местного самоуправления началось в РФ только в 90-х годах  ХХ вв. До  этого существовало подобие  местных органов – Местные  Советы.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке «съезды - Советы» доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных советов.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

12 января 1990 г. Совет  Министров СССР и Совет Министров  РСФСР приняли совместные постановления  "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

 В апреле 1990 г. принимается  Закон СССР "Об общих началах  местного самоуправления и местного  хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед.

В различных странах  в настоящее время выработана, по крайней мере, три модели местного самоуправления, которые по-разному  обеспечивают и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. В последние десятилетия, появляются идеи, что местное самоуправление - это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно: местное самоуправление - это публичная власть существующая наряду с государственной.

В мировой практике существуют разные ступени местного самоуправления. Есть ступень региональная, есть общинная. Все зависит от того, признается или нет та или иная единица  территориальным коллективом.

Когда у поляков на региональном уровне (в воеводстве ) есть только воевода, назначенный  председателем правительства и  утвержденный сеймом, имеющим совещательный  характер, перед которым один раз  в год он должен давать информацию о принятых мерах - это конечно, не местное самоуправление.

По такому пути идут многие страны, в том числе Болгария и  Венгрия. В этих странах существует большая централизация. Что касается общинного звена, то в нем всегда есть местное самоуправление потому, что по идее территориальное образование- это естественное, а не искусственное как административно - территориальная единица.

В Китае и на Кубе существуют Советы ленинской концепции. Это  не местное самоуправление, это государственная  власть. В Таиланде, в Индонезии есть назначенные губернаторы. И даже староста деревенского квартала назначается министром внутренних дел из трех кандидатов, которые выбраны.

Природа местной власти позволяет сделать вывод о  том, что в ней сочетаются два  начала: общественное и государственное. Однако несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание.

Так как же разграничить местное самоуправление от общественного  объединения. Выделяют следующие особенности  местного самоуправления:

-органы местного самоуправления  формируются по императивному  предписанию государства, в то  время как общественные объединения формируются определенными слоями населения по добровольному принципу;

- в сферу деятельности  общественных объединений по  общему правилу не входит решение  государственных дел, в то время  как органы местного самоуправления  могут наделяться отдельными государственными полномочиями;

- сфера деятельности  общественного объединения может  не ограничиваться территорией  административно - территориальной  единицы в отличие от органов  местного самоуправления, которые  всегда имеют четкую территорию.

Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов  местного самоуправления: территория, население, выборные органы, формы непосредственного  участия населения в местном  самоуправлении, местный бюджет, местные  налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

Самостоятельность органов  местного самоуправления в бюджетной  сфере обеспечивается, их бюджетной  компетенцией, которая производна прежде всего от конституционного статуса и компетенции муниципальных образований, развивает и обогащает последнюю. Не случайно ст. 9 БК РФ использует двуединый подход к закреплению бюджетных полномочий муниципальных образований: с одной стороны, бюджетные полномочия общего характера, присущие всем муниципальным образованиям (ч. 1), и наряду с ними - бюджетные полномочия муниципальных районов (ч. 2), а также поселений (ч. 3). Соответствующие положения получают определенную конкретизацию в законодательстве субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований.

Таким образом, самостоятельное  формирование местного бюджета выступает  содержательным признаком местного самоуправления. Наделение органа власти полномочиями по непосредственному  решению вопросов местного значения в статусе органа местного самоуправления - основание для определения его бюджетного фонда в качестве местного бюджета. Федеральное законодательство закрепляет: каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Муниципальные бюджеты  в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности государства и местного самоуправления – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, составляют ее фундамент. Около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40% расходов на народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. От прочности фундамента, соблюдения правил и норм закладки, зависит прочность строения, стабильность и благополучие, условно говоря, проживающих в нем. Говоря о муниципальном бюджете, его полнота, обеспеченность финансовыми ресурсами являются залогом решения большинства вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения территории.

За годы реформ многое удалось сделать  в сфере создания организационно-правовых условий для обеспечения возможности функционирования органов местной власти, но создание условий для обеспечения деятельности подлинно самостоятельной, независимой местной власти, формирование ее стабильных финансовых основ - в числе задач, которые по-прежнему остаются на повестке дня.

Реализация соответствующих полномочий распределяется между органами местного самоуправления, таким образом, что представительные органы обладают исключительными полномочиями по утверждению местного бюджета, отчета о его исполнении (п. 2 ч. 9 ст. 35 Закона о местном самоуправлении). ".

Местная администрация обеспечивает составление проекта местного бюджета, его исполнение, контроль и составление  отчета об исполнении. Отчеты об исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 52 Закона), а сами расходы местных бюджетов могут осуществляться исключительно в формах, предусмотренных БК.

Государственное влияние  на муниципальный бюджетный процесс при осуществлении финансовых контрольных полномочий объясняется единством бюджетной системы РФ и, соответственно, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. В этом плане не случайно в БК (гл. 26) государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как единый институт финансового права, а сам муниципальный финансовый контроль, наряду с государственным, является одним из видов государственно-властного контроля и, соответственно, одной из форм государственно-управленческой деятельности, направленной на поддержание режима законности в финансовой сфере.

Обеспечению самостоятельности  органов местного самоуправления в  области финансового контроля призвано способствовать получившее впервые закрепление в Законе о местном самоуправлении (ст. 38) право муниципальных образований образовать свой контрольный орган (в виде муниципальной контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.); он может формироваться на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Но и в том, и в другом случаях данный орган подконтролен представительному органу местного самоуправления.

В рамках конституционного принципа бюджетной самостоятельности  органов местного самоуправления следует  оценивать также их полномочия в  сфере межбюджетных отношений с  субъектами РФ, что имеет особое значение в условиях отсутствия достаточных собственных доходов местных бюджетов. Данный вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 11.11.2003 N 16-П он отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность не только согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, но и проконтролировать методику расчета финансовой помощи, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки их предоставления. Это, безусловно, является проявлением конституционного требования бюджетной самостоятельности местного самоуправления, что соответствует также п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Одновременно в этом же Постановлении была сформулирована правовая позиция о недопустимости наделения органов местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов постольку, поскольку его реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. Ею в определенной мере были предвосхищены соответствующие положения Закона о местном самоуправлении, а в БК были внесены изменения и дополнения по регулированию межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ, вытекающие их правовых позиций КС РФ, сформулированных в названном Постановлении. "