Финансовая политика государства

ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

         2.1. Политика в области управления государственным долгом

Государственный долг - это вся сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики (т.е. неоплаченный государственный заказ, задолженность по заработной плате перед бюджетниками и т.д., так как практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, на который, вдобавок, не выплачиваются проценты). Отсюда и задачи по управлению государственным долгом можно ставить как в узком, так и в широком смысле слова.

Государственный долг может  быть подразделен на капитальный и текущий. Капитальный включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

Государственный долг подразделяется также на внутренний и внешний. В течение длительного времени в СССР разделение государственного долга на внешний и внутренний проводилось на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним долгом считалась сумма обязательств государства, номинированная в иностранной валюте, а внутренним долгом - сумма обязательств государства, номинированная в национальной валюте. Однако с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировое хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в свободно конвертируемой валюте (СКВ), разделение государственного долга на внутренний и внешний по этому принципу стало некорректным. На сегодняшний день более корректным является определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга - как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство). Целью управления государственным долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием дефицита государственного бюджета.

Одной из сложнейших задач  макроэкономического анализа является оценка воздействия дефицита бюджета  и государственного долга на экономику страны. Следует помнить, что бюджетный дефицит и государственный долг соотносятся как "поток" и "запас", обусловливая появление, соответственно, краткосрочных и долгосрочных социально-экономических последствий. Как известно, бюджетный дефицит возникает всякий раз, когда в течение определенного времени (года) государственные расходы превышают доходы. Государственный долг -- это задолженность правительства, накопившаяся в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефицитов.

Необходимо различать внутренний долг - задолженность государства своим гражданам и внешний - задолженность иностранным экономическим субъектам. В любом случае бюджетный дефицит D_ef с учетом ежегодных выплат по обслуживанию государственного долга можно представить, как

D_ef = GP + GT + mND - Т,

где GP - сумма правительственных закупок; GT - трансфертные платежи государства; m -- процентная ставка выплат по государственному долгу; ND - объем государственного долга; mND - сумма процентных выплат по государственному долгу; Т - налоговые и иные поступления в бюджет.

Идеальное состояние государственных  финансов  это отсутствие бюджетного дефицита. Но, если он проявляется, то при любых способах его финансирования возникает инфляция, снижается уровень деловой активности нации, начинаются сбои в работе рыночного механизма. Эти негативные эффекты наиболее ярко проявляются при монетизации бюджетного дефицита, т. е. в условиях его покрытия с помощью кредитно-денежной эмиссии.

Монетизация дефицита государственного бюджета может осуществляться скрыто, например, в форме отсроченных платежей, которые накапливаются, увеличивают общий дефицит бюджета, в последующем финансируются государством и повышательно действуют на общий уровень цен. Экономически "цивилизованными" формами покрытия дефицита бюджета следует считать выпуск государственных займов и увеличение налоговых поступлений в бюджет, хотя и здесь возникают негативные макроэкономические эффекты. Дело в том, что государство осуществляет свои расходы всегда за счет фирм и домохозяйств. При продаже своих долговых обязательств и изменении налоговых ставок государство обращается к денежным фондам частного сектора экономики. Если вводятся новые налоги или растут налоговые ставки, то при прочих равных условиях сокращается величина располагаемого личного дохода домохозяйств. Это приводит к уменьшению потребления и сбережений, но именно совокупные сбережения домохозяйств являются основным источником финансирования инвестиций. Сокращение сбережений вызывает спад деловой активности, создавая инфляционное напряжение в экономике.[7;54]

Сбережения домохозяйств становятся объектом конкурентной борьбы частных инвесторов и государства, если государство размещает свои долговые обязательства на рынке ценных бумаг. В результате частный бизнес вытесняется государством с денежного рынка. Это происходит следующим образом: появление на фондовом рынке государственных облигаций приводит к снижению курса всех ценных бумаг. В соответствии с правилом спроса обладатели сбережений предпочтут купить подешевевшие ценные бумаги государства, а не размещать свои денежные средства в коммерческих банках. Отток сбережений из банковского сектора экономики приведет к удорожанию кредита и в целом росту процентной ставки. На фондовой бирже собственники сбережений из всех подешевевших ценных бумаг выберут именно государственные облигации, руководствуясь соображениями минимального риска и гарантированной доходности на них. Таким образом, эффект вытеснения включает как бы две составляющие: эффект процентной ставки и эффект выгоды (доходности и риска) при покупке ценных бумаг.

Государственный долг и мероприятия  по его обслуживанию приводят к негативным социально-экономическим последствиям долгосрочного характера. При этом существенный отрицательный эффект заключается в относительном, а порой - и абсолютном сокращении запасов вещественного капитала частного сектора. В литературе этот процесс получил название "вымывание капитала". Механизм этого "вымывания" очень прост: собственники сбережений вкладывают средства не в производство и покупку товаров длительного пользования, а приобретают государственные долговые обязательства. Следовательно, сокращение запасов вещественного капитала является следствием ежегодных эффектов вытеснения. Итогом становится замедление темпов экономического роста, что приводит к снижению уровня и качества жизни людей.[8;109]

Стратегия в области управления государственным долгом в РФ в 2008 году и на среднесрочную перспективу  нацелена на улучшение структуры  долга, снижение стоимости его обслуживания. Благодаря принятым мерам по управлению государственным долгом удалось  сгладить пик долговых платежей в 2008 году, облегчить проблему долговых платежей в перспективе. В результате долговая нагрузка на федеральный бюджет в следующем году как доля в ВВП будет находиться на уровне, сложившемся в последние годы. Программа государственных внутренних заимствований на 2009 г. составлена с целью обеспечения сохранения стабильности на рынке государственных долговых обязательств. Уровень доходности по государственным ценным бумагам обеспечит сохранение интереса инвесторов к этому сегменту рынка. Доходность по краткосрочным облигациям оценивается в размере до 13-14.5%, по среднесрочным и долгосрочным инструментам - 15-17% годовых.

С учетом ожидаемого изменения  структуры инвесторов на рынке государственного внутреннего долга (снижение доли кредитных организаций, располагающих в основном краткосрочным капиталом, и увеличение доли небанковских финансовых институтов, располагающих длинными пассивами) предполагается основной прирост заимствований обеспечить за счет средне- и долгосрочных государственных ценных бумаг. Объем привлечения на рынке государственных ценных бумаг в 2009 году планируется в размере 162.6 млрд. рублей, погашения - 112.9 млрд. рублей. Чистое привлечение составит 49.7 млрд. рублей. В целом сальдо операций по государственному внутреннему долгу в 2008 году (с учетом выполнения иных долговых обязательств государства) составил 24.2 млрд.рублей. Рост сальдо привлечения и погашения внутреннего долга объясняется необходимостью финансирования значительных выплат по внешним заимствованиям. ¹

Политика в области  внешнего долга в 2008 году характеризуется  значительным ростом объемов погашения долговых обязательств Российской Федерации. Привлечение внешних источников в 2009 году составит 662 млн. долларов США. При этом основная часть внешних кредитов будет получена по ранее заключенным связанным кредитным линиям. Новых связанных кредитов привлекать не планируется. Реализация бюджетной политики будет способствовать снижению государственного долга.[14;15]  

2.2. Направления совершенствования фискальной (налогово - бюджетной) политики

Налогово-бюджетная, или  фискальная политика представляет собой  одну из основных экономических функций  государства. Сущность фискальной политики заключается в мероприятиях правительства по изменению государственных расходов и налогообложения с целью достижения устойчивых темпов нового качества экономического роста в условиях полной занятости и стабильности уровня цен. Понятно, что инструментами налогово-бюджетной политики выступают государственные расходы (правительственные закупки и трансфертные платежи) и налоги. Различают экспансионистскую (стимулирующую) и рестриктивную (сдерживающую) фискальную политику.

Экспансионистская фискальная политика предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов либо сочетание этих мер. Краткосрочный эффект данной политики заключается в преодолении циклического спада производства. Долгосрочный результат может состоять в оживлении инвестиционной активности фирм и устойчивом росте совокупного предложения. Рестриктивная фискальная политика предполагает сокращение государственных расходов, увеличение налогов либо сочетание этих мер. Краткосрочный эффект в рассматриваемом случае состоит в определенной нейтрализации факторов инфляции со стороны совокупного спроса ценой сокращения занятости и даже возможного спада производства. Долгосрочный результат может состоять в стагфляции, что наиболее отчетливо демонстрирует российская экономика переходного периода.

Государство проводит как  дискреционную, так и недискреционную фискальную политику. Дискреционная фискальная политика представляет собой сознательное манипулирование правительством государственными расходами и налогами, с целью изменения уровня занятости, контроля над инфляцией и ускорения нового качества экономического роста. Главная задача дискреционной фискальной политики состоит в противодействии циклическим изменениям совокупного спроса и дохода. Поэтому в обычной ситуации эта политика должна приводить к дефициту государственного бюджета в период спада и к профициту бюджета в период бурного экономического подъема. Основными инструментами дискреционной налогово-бюджетной политики в РФ считаются государственные программы капиталовложений, проекты по трудоустройству населения, временные изменения ставок налогообложения. Изменение ставок налогообложения справедливо считается высокоэффективным инструментом фискальной политики, поскольку с их помощью можно реально обеспечить как стимулирование, так и сдерживание экономической активности. Однако дискреционная налогово-бюджетная политика связана с длительными лагами времени, поскольку любые изменения структуры государственных расходов и налоговых ставок требуют продолжительного обсуждения в органах законодательской власти.¹

Недискреционная фискальная политика представляет собой автоматическое изменение величины правительственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в результате циклических колебаний дохода. Современная налогово-бюджетная система имеет свойство автоматической стабильности, под которой понимается экономический механизм, позволяющий уменьшать амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска без дискреционных решений правительства. В качестве автоматических, или "встроенных стабилизаторов" обычно выступает прогрессивное, налогообложение и система государственных трансфертов; или "отрицательных налогов". Теоретическим обоснованием недискреционной фискальной политики является автоматическая зависимость государственных расходов и налогов от уровня и динамики ВВП. Если уровень дохода падает, то автоматически снижается величина взимаемых налогов при одновременном возрастании суммы трансфертных платежей, что стимулирует рост совокупного спроса и уменьшает темпы падения ВВП. При чрезмерном росте дохода автоматически увеличиваются суммы взимаемых налогов и уменьшаются трансфертные выплаты, что приводит к сокращению совокупного спроса и замедлению темпов роста ВВП. Таким образом, недискреционный фискальный механизм действует подобно "встроенному" (автоматическому) стабилизатору, тормозя рост ВВП в период экономического бума и смягчая его падение во время депрессии.

Недискреционная фискальная политика приводит к автоматическим изменениям государственного бюджета, поскольку на него оказывают влияние автоматические изменения государственных трансфертов и налоговых поступлений. Например, в период экономического спада автоматически возникает бюджетный дефицит, поскольку "встроенный стабилизатор" приводит в данном случае к автоматическому уменьшению налоговых поступлений, росту трансфертных платежей, а значит, к дефициту бюджета. Следовательно, во время спада производства недискреционная, автоматическая фискальная политика, равно как и дискреционная, всегда экспансионистская.[15;17]

В период экономического подъема  автоматически возникает бюджетный профицит, что обусловлено недискриционным ростом налоговых поступлений при одновременном сокращении трансфертных платежей. Это значит, что во время роста выпуска недискреционная, автоматическая фискальная политика, равно как и дискреционная, является рестриктивной. В то же время "встроенные стабилизаторы", в отличие от дискреционных фискальных мер, представляют собой быстродействующие механизмы экономической политики, поскольку "включаются" без непосредственного специального вмешательства органов законодательной власти. Недискреционная, автоматическая фискальная политика несколько сглаживает циклические колебания в экономике, однако не устраняет их полностью. Решить задачу представляется возможным лишь в условиях научно обоснованного проведения общей (дискреционной и недискреционной) фискальной и денежно-кредитной политики государства.