Финансовые санкции в России: их виды, классификация, правовая база применения, пути совершенствования механизма использования

Нарушениями бюджетного законодательства признаются:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
• несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
• и иные основания в соответствии с федеральными законами.

Из этого перечня видно, что большинство указанных нарушений относится к нарушению бюджетного законодательства непосредственно либо органом, исполняющим бюджет, либо распорядителями кредитов. Из чего следует, что наибольшее внимание уделяется именно защите бюджетополучателя от произвола органов власти. Например, такая санкция, как блокировка расходов распорядителя бюджетными средствами вследствие выявленного нецелевого использования, зачастую ударяет по бюджетополучателям.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля и помимо осуществления контроля за исполнением федерального бюджета⁹ и экспертизы российских нормативно-правовых актов, регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о результатах проводимых контрольных мероприятий¹⁰.

На протяжение пяти лет в 2009 году был достигнут самый высокий показатель объема выявленных финансовых нарушений субъектами бюджетного процесса, со 122 млрд. рублей (в том числе 1,1 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2005 году до 238 млрд. рублей (в том числе 3,8 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2009 году. Причем как мы можем наблюдать на диаграмме 1 в Приложениях, имеется тенденция к повышению этого показателя.

Диаграмма 2 по данным таблицы 1 в Приложениях наглядно иллюстрирует следующую тенденцию: исполняемость предписаний Счетной палаты возрастает, и в 2009 году достигает 97,5 %, что может говорить нам об увеличении их значения.

Однако же, на диаграмме 3 мы наблюдаем и другую тенденцию: количество направляемых предписаний за последние два года гораздо ниже по сравнению с аналогичными показателями в 2003-2006 гг.

Едва ли это означает резкое повышение сознательности участников бюджетного процесса. Проблема скорее в том, что у предписаний одного из главных органов государственного финансового контроля нет четко установленного статуса. К примеру, в Регламенте Правительства Российской Федерации отсутствует положение о порядке рассмотрения представлений Счетной палаты. Также в аналитической части своих отчетов Счетная Палата регулярно поднимает проблему отсутствия практики привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям Счетной палаты. Помимо этого, имеет место невыполнение заявленных государственными органами действий по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой.

Все суммы денежных взысканий поступают в Федеральный бюджет и засчитываются в его доходной части.

Насколько результативна работа того или иного органа в области государственного финансового контроля судить чрезвычайно сложно. По данным таблицы 2¹¹ в Приложениях сложно отметить эффективность деятельности Счетной палаты.

Наглядней происходящее будет выглядеть на диаграмме 4 в Приложениях. Очевиден разрыв между объемом денежных взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2005 году и периодом 2007-2009 гг.

Однако прежде чем анализировать этот обвал, следует рассмотреть данные за аналогичный период, но уже в части Консолидированного бюджета, в Таблица 3 и на диаграмме 5 в Приложениях.

Здесь наблюдается уже не такое резкое падение объемов взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2006 году, и даже рост в 2007 году. В 2008 и 2009 годах динамика в целом соответствует показателям по Федеральному бюджету.

Примечательно, что уменьшение объемов денежных взысканий за нарушение бюджетных санкций по обоим бюджетам прямо коррелирует с объемами выявленных Счетной палатой нарушений бюджетного законодательства и количеством предписаний, выданных ею же, в 2005 и 2006 годах. Таким образом, стоит либо предполагать резкое сокращение количество нарушений в 2006 году, либо подвергать сомнению эффективность работы Счетной палаты в 2006 году.

Тот факт, что изменения в части Консолидированного бюджета по сравнению с Федеральным объясняется следующим. В Федеральном законе Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» указано, что «суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства в части федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов в размере 100 процентов зачисляются в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации». Та же статья имеется и в законе о Федеральном бюджете на 2007 год.¹² А с 2008 года эта норма закреплена в статье 46 п. 4 Бюджетного кодекса РФ. Помимо этого, в 2006 году реформировался механизм администрирования поступлений от денежных взысканий.¹³ Так, каждый штраф должен был теперь уплачиваться определенному администратору, от которых потом денежные средства поступали в бюджеты различных уровней. Сложность введенной системы зачастую приводила к просрочке уплаты взысканий. Главным администратором денежных взысканий за несоблюдение бюджетного законодательства является Федеральная Служба Финансово-Бюджетного Надзора.

В 2008 году вступили в силу значительные поправки в Бюджетный кодекс ¹⁴. Был введен принцип «подведомственности», который, с одной стороны, усиливает ответственность за исполнение бюджетных обязательств, устраняет дублирование отдельных полномочий. С другой стороны, это позволило установить прозрачную и четкую подведомственную сеть главного распорядителя, что в конечном итоге и привело к уменьшению объемов денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства. Также была исключена возможность выполнения функций распорядителя бюджетных средств подведомственными органами исполнительной власти и учреждениями других уровней. Помимо этого, были уточнены полномочия участников бюджетного процесса. Прежде всего, это сделано в отношении органов исполнительной власти финансового блока, на которых лежит первостепенная ответственность за организацию бюджетного процесса. Данные преобразования позволили снизить как количество нарушений в сфере бюджетного процесса, что иллюстрируют все показатели отчета Счетной палаты и соответственно снизить объемы денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства.

В 2009 году денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ в части Консолидированного бюджета (Диаграмма 1) увеличились на 16 % - сравнительно небольшое изменение. Однако же, по данным Счетной палаты объемы выявленных нарушений бюджетного законодательства резко возрастают и составляют беспрецедентные 238 млрд. рублей. Для прояснения ситуации с количеством выявленных нарушений, ознакомимся с данными таблицы 4.

Очевидно, что количество выявленных нарушений в 2009 году возросло. С другой стороны, как наглядно демонстрирует диаграмма 6, количество материалов, направленных в правоохранительные органы, существенно ниже 2003-2005 годов.

Однако ни это количество, ни увеличение денежных взысканий не объясняют в полной мере 238 млрд. рублей объема выявленных нарушений бюджетного законодательства, что приводит к выводу о качественных изменений, а именно о возросших масштабах совершаемых нарушений.

2.2 Анализ применения налоговых санкций

В России налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов)¹⁵. Однако, пени также применяются по отношению к организациям, и данные по ним публикуются Федеральной налоговой службой наравне с «налоговыми санкциями», т. е. штрафами.

В таблице 5 и на диаграмме 7 представлены данные по задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации.

Поступления по денежным взысканиям за нарушение законодательства о налогах и сборах по бюджетам не имеют резких изменений в период 2006-2009 гг.

Столь значительный рост начисленных к уплате финансовых санкций в 2008 году до 903 474 тыс. руб. объясняется наступлением финансового кризиса в России. В 2009 году это значение удалось уменьшить до 761 357 тыс. рублей благодаря проводимой государством налоговой политики, включающей в себя меры от расширения перечня случаев для списания налоговых долгов организаций (59 статья в Налоговом Кодексе РФ)¹⁶ до мер по реструктуризации задолженности по налогам и сборам.

Так, статья 59 НК РФ предусматривает возможность списания недоимки, уплата которой оказалась невозможной, списания безнадежной задолженности по штрафам, но одновременно исключает возможность списывать безнадежные долги по региональным и местным сборам. Однако, законодательство, в том числе и ст. 59 НК РФ, не содержит разъяснений, что же следует считать безнадежной задолженностью по штрафам, должна ли она признаваться судом или такой задолженностью признаются суммы штрафов, по которым истекли сроки обращения в суд.

В таблице 6 представлены общие данные по всей задолженности организаций перед бюджетом государственной власти.

Трудно не заметить следующую тенденцию, особенно наглядно показанную на диаграмме 10: троекратное превышение задолженности 2006 года по сравнению с 2007, 2008 и 2009 годами. На таблице 7 приведен более детальный анализ.

На таблице 7 мы видим, что схожая тенденция наблюдается по задолженности, приостановленной к взысканию с введением процедур банкротства в процессе конкурсного производства, что демонстрирует диаграмма 8. Конкурсное производство представляет завершающую процедуру банкротства коммерческой организации-должника. Субъектом предпринимательства, имевшим в 2006 году столь значимую задолженность по пеням и налоговым санкциям в процедуре конкурсного производства, является компания ЮКОС. По решению суда 1 августа 2006 в «ЮКОСе» было введено конкурсное производство сроком на год. Размер налоговых претензий на тот момент составлял 308,085 млрд. рублей, что, несомненно, отразилось на приведенных выше показателях.

В 2009 году произошел резкий рост реструктурированной (т. е. отсроченной или рассроченной) задолженности по налоговым санкциям – таблица 8, диаграмма 9.

Очевидно, что организации по какой-то причине с 2008 года проявили интерес к этой процедуре. Впрочем, причина, побудившая их раздумывать о реструктуризации как налоговых платежей, так и санкций по налогам, очевидна – финансовый кризис в России. Поправки к статье 64 «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора» Налогового Кодекса внесены Федеральным законом от 26.11.2008 N 224-ФЗ.

До этого момента 64-я статья Налогового кодекса позволяла давать отсрочку уплаты налогов только налоговым органам (на срок до одного года) и Правительству РФ (на срок до трех лет) по ряду оснований, в том числе при возникновении угрозы банкротства из-за единовременной уплаты долга. Однако на практике этот механизм использовался слабо, что нам подтверждают данные таблицы. Что касается рассрочки по уплате задолженности, предоставляемой на уровне правительства, она практически не применялась из-за сложности бюрократических процедур¹⁷.

Однако же, после проведенного 18 сентября 2008 года налогового совещания у Дмитрия Медведева по вопросам отсрочки налоговых долгов, механизм стал использоваться гораздо активнее. Помимо этого, введенной Федеральным законом от 26.11.2008 N 224-ФЗ статьей 64.1 правом предоставлять рассрочку до 5 лет был наделен министр финансов России. Впрочем, эта поправка касается крупных организаций, т. к. сумма задолженности по налогам должна составлять не менее 10 млрд. рублей. Тем не менее, это также один из факторов, приведший к столь резкому росту реструктурированной задолженности по налоговым санкциям.

Таким образом, система налоговых санкций на данный момент имеет свои недостатки и государству следует больше уделять внимания на уменьшение налогового бремени в тех местах, где оно особенно тяжело.

2.3 Анализ применения таможенных санкций

Согласно статье 242 Таможенного Кодекса РФ, финансовыми санкциями за нарушение таможенных правил следует считать штраф и взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил. В самом Таможенном кодексе РФ понятие штрафа отсутствует, данное наказание налагается при совершении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ.

При неуплате таможенных платежей в срок к нарушителям применяются как меры по принудительному взысканию платежей (статья 348 ТК РФ), так и начисление пени (статья 349).

На представленной таблице 9 и диаграмме 10 тенденция прослеживается следующая: последовательный рост объемов денежных санкций за нарушение таможенного дела к 2008 году и наметившийся спад в 2009 году. Но кардинальных изменений Таможенный кодекс за последние пять лет не претерпевал, изменения вносились всего дважды: от 22.07.2005 N 117-ФЗ и от 26.06.2008 N 103-ФЗ. Таким образом, изменения в объемах денежных взысканий имеют другую природу.

Объем поступлений от таможенных санкций напрямую зависит от величины потока товаров и транспортных средств через таможенную границу, а точнее, объемов импорта, что проиллюстрировано в таблице 10 и диаграмме 11.