Фінансовий моніторинг як елемент бюджетного менеджменту

 

 

Вступ

 

 

Скрутне економічне становище, боротьба зі створенням фінансового забезпечення тероризму, фінансові кризи поставили перед Україною питання посилення фінансового моніторингу у процесах детінізації економіки та спрямування зусиль держави щодо ефективного і комплексного розв’язання значних проблем. 

В умовах стійкого зростання державних витрат в Україні дедалі більше уваги приділяється питанню досягнення результативності здійснення бюджетних програм. Будь-яке рішення про внесення змін до стратегії виконання програми необхідно приймати на основі своєчасно отриманій обґрунтованій аналітичній інформації. Інструментом, що забезпечує отримання необхідних даних, є моніторинг виконання бюджетних програм, котрий є невід’ємним елементом ефективного процесу управління програмами.

Проте й досі не вдалося збудувати таку систему моніторингу видатків бюджету, яка б сприяла раціональному використанню фінансових ресурсів держави та вдосконаленню прийняття управлінських рішень щодо виконання бюджетних програм, зокрема в процесі надання соціально-культурних послуг. Тому тема дослідження є актуальною і має практичне значення для соціального розвитку суспільства.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Фінансовий моніторинг виконання  бюджетних програм: роль, значення  та використання моніторингу  в бюджетній сфері

 

 

Моніторинг – це безперервний процес збору даних про видатки та показники виконання програм, що досягаються в ході їх реалізації. В бюджетній практиці він використовується як засіб відстеження процесу впровадження програм, виявлення недоліків в їх організації, впливу цих негативних тенденцій на досягнення запланованих цілей та обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів.

Відповідно основними завданнями моніторингу виконання бюджетних програм, є:

• відстеження цільового та ефективного використання коштів;
• отримання та узагальнення інформації про хід фінансування бюджетних програм;
• забезпечення отримання кількісних та якісних показників, досягнення цілей і завдань передбачених програмами;
• виявлення відхилень у процесі їх виконання;
• оцінювання доцільності подальшої реалізації бюджетної програми та обґрунтування пропозицій щодо її припинення чи забезпечення своєчасного й повного виконання із залученням оптимального обсягу державних ресурсів;
• надання громадськості інформації про хід виконання заходів, передбачених бюджетними програмами.

Такий моніторинг дає змогу визначити майбутні бюджетні потреби для соціально-культурних послуг, а також оцінити соціальну політику та нові програми з точки зору необхідних ресурсів.

Як правило, моніторинг виконання бюджетних програм здійснюють розпорядники коштів – виконавці програм. Вони надають результати моніторингу головному розпоряднику бюджетних коштів для узагальнення даних і прийняття оперативних рішень щодо покращення управління програмою [3].

Розроблення системи моніторингу здійснюється на початку впровадження програми із застосуванням таких інструментів:

– вимірюваних показників (індикаторів), завдяки яким відслідковується хід виконання бюджетної програми;

– джерел інформації для проведення моніторингу (офіційна статистика, звітність про видатки бюджету, звітність по мережі, штатах, контингентах);

– графіка збору інформації (щодня, щотижня, щомісяця тощо);

– форми для збору даних, технології обробки та аналізу отриманої інформації;

– планування процедур подальшого використання отриманих даних (визначення користувачів даних моніторингу та процедури надання даних).

Однак у державному управлінні здебільшого використовуються недостатньо науково обгрунтовані підходи щодо оцінювання діяльності органів влади, а саме: застосування великої кількості якісних показників, не підкріплених об’єктивними кількісними даними; співставлення неадекватних показників; зведення оцінки програм до контролю за цільовим використанням коштів [3].

Відсутність новизни, й насамперед системності, у формуванні підходів щодо моніторингу та оцінювання бюджетних програм негативно впливають на стратегію соціально-культурного розвитку держави. В зв’язку з тим, в умовах сьогодення актуальним є використання в процесі проведення бюджетного моніторингу сучасних методик і прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом. Зокрема, основні методологічні вимоги для його ефективного проведення сформульовано Міжнародним валютним фондом [4], а саме:

– чітка ієрархічна будова бюджетних програм, за якою кожна програма складається з підпрограм, котрі поділяються на завдання і напрями. При цьому, з метою унеможливлення дублювання однакових функцій та заходів, кожна підпрограма може належати лише одній програмі, а завдання чи напрямок діяльності – тільки єдиній підпрограмі;

– з метою забезпечення гнучкого управління програмами (підпрограмами), контрольованості їх реалізації, прозорості витрачання бюджетних коштів завдання та напрямки підпрограм мають бути достатньо структуровані та деталізовані;

– встановлення взаємозв’язку у програмах між витраченими бюджетними коштами і плановими (очікуваними) результатами, що дає змогу приймати обґрунтовані бюджетні рішення в умовах обмеженості фінансових ресурсів;

– встановлення управлінської підзвітності за процесом реалізації програм, включаючи особисту відповідальність.

В Україні на рівні державного та місцевого бюджету на постійній основі здійснюється моніторинг виконання бюджетних програм. Фактичні показники порівнюються з плановими, визначається відсоток фінансування. Отримані дані відображаються у звіті про виконання

Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік» або відповідного місцевого бюджету. Крім того, згідно з законодавством України Рахункова палата та органи Державної фінансової інспекції проводять аудит ефективності виконання бюджетних програм – звіт, який надсилається головному розпоряднику бюджетних коштів та іншим органам влади, відповідальним за виконання бюджетної програми.

Згідно з рис. 1 стратегічний план соціально-культурного розвитку держави є підставою для формування програмно-цільового бюджету, тоді як бюджет є складовою стратегічного плану соціально-культурного розвитку. Зазначений бюджет складається з бюджетних програм, ефективність реалізації яких відстежується шляхом проведення моніторингу виконання програм. Відповідно на основі оцінки виконання бюджетних програм приймаються управлінські рішення щодо покращення процесу впровадження програм з метою досягнення стратегічних соціально-культурних цілей.

 

 

Рисунок 1 – Роль стратегії соціально-культурного розвитку держави

в проведенні моніторингу виконання бюджетних програм.

 

Отже, по-перше, в процесі здійснення моніторингу виконання програм використовуються застарілі підходи щодо оцінювання діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, що зумовлює необхідність удосконалення його проведення із застосуванням сучасних методик і прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом; по-друге, недоліки процесу формування, затвердження та виконання програм призводять до неефективного використання державних коштів і погіршення добробуту населення. Відтак, актуальним є розроблення єдиної стратегії соціально-культурного розвитку держави з чітким формулюванням суспільних пріоритетів, цільових установок і завдань, відповідно до якої слід змінити всі інші програми та проекти розвитку; по-третє, такий моніторинг має бути систематичним та охоплювати всі види програм у сфері соціально-культурних послуг з метою забезпечення результативності їх реалізації. Таким чином, розвиток та удосконалення системи моніторингу виконання бюджетних програм дасть можливість забезпечити макроекономічну стабільність, розроблення нових і підвищення ефективності вже діючих бюджетних програм у контексті підвищення прозорості фінансування соціально-культурних послуг.

 

 

2. Проблеми фінансового моніторингу  як складової бюджетного менеджменту  та шляхи їх вирішення

 

 

На сучасному етапі економічного розвитку держави провідні фахівці та науковці вказують, що бюджетний моніторинг також як і стандартизація, ідентифікація, ліцензування, експертиза, перевірка, ревізія та аудит є однією з основних форм державного фінансового контролю та регулювання, через яку реалізується контрольна функція в бюджетному процесі.

При цьому, як зазначає Є. Калюга, «форма виражає внутрішній зв’язок

і спосіб організації контролю, дає змогу розкрити його зміст та вказує на техніку його здійснення» [5]. З цих позицій, форма контролю – це, у першу чергу, відстеження (порівняння, зіставлення) певного явища, об’єкта, процесу, охоплених контрольними діями. Тобто, під формами державного фінансового контролю потрібно розуміти сукупність способів організації контрольних дій, спрямованих на виконання функцій контролю [1].

Тому розглянемо поняття бюджетного моніторингу, насамперед, як одну з форм державного фінансового контролю.

Державний фінансовий контроль в Україні здійснюють:

• Міністерство фінансів України;
• Головне державної фінансової інспекції;
• Головне управління державної казначейської служби України;
• Державна податкова адміністрація України;
• Державна служба фінансового моніторингу;
• місцеві державні адміністрації та інші органи.

Загальний фінансовий контроль здійснює Верховна Рада України та Рахункова палата Верховної Ради України.

Суб’єктами фінансово контролю є також ревізійні комісії, що створюються безпосередньо представницькими органами місцевого самоврядування для контролю використання коштів бюджету, позабюджетних, валютних та цільових фондів. Окремі контрольні функції у цій сфері виконують самі представницькі органи місцевого самоврядування та їхні комісії. В бюджетній сфері застосовується загальний контроль за використанням бюджетних коштів при обов’язковому аудиті підприємств та організацій, включаючи й комунальний сектор [1].

Розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України потребує запровадження спеціальних процедур фінансового контролю й аудиту їхніх рахунків та фінансових операцій. З цією метою доцільно розробити і прийняти закон про фінансовий контроль в Україні. Цей закон буде регулювати діяльність щодо бюджетного моніторингу, який не має нормативно правового забезпечення на відміну від фінансового моніторингу, і як ми вже визначили є однією з форм фінансового контролю. При його розробці може бути враховано позитивний зарубіжний досвід.

Досвід зарубіжних країн засвідчує існування значних відмінностей у підходах до регулювання і контролю витрат і доходів у процесі виконання бюджету. У деяких випадках департамент фінансів здійснює суворий контроль за витрачанням бюджетних ресурсів, перевіряючи виділення коштів різним департаментам та затверджуючи значну частину витрат. У разі, якщо департаменти більш незалежні, фінансисти контролюють витрачання шляхом вимоги до кожного департаменту регулярно звітувати про свої витрати. На практиці бюджет не виконується точно в тому ж обсязі, в якому він затверджується. Однак, іноді виникають певні умови, коли рівень витрачання

не дотримується, а затверджені кошти можуть витрачатися не за призначенням. Розбіжність може виникати через відповідні політичні рішення або у відповідь на зміни економічних умов, при цьому серйозне занепокоєння виникає в тому випадку, якщо виявляються значні розбіжності між затвердженою і дійсної сумою витрат. Такі випадки можуть виникнути при зловживаннях представників виконавчої влади, але вони також можуть бути результатом неефективної організації бюджетного процесу або технічних проблем, які ускладнюють виконавцям виконання бюджету відповідно до прийнятого закону. Приміром, у бюджеті може не бути чітко вказані призначення деяких фондів, а недосконала система звітності може обмежити доступ до інформації, яка необхідна представникам виконавчої влади для контролю за використанням цих коштів.

У багатьох зарубіжних країнах бюджетний моніторинг здійснюється за

участю громадських організацій чи громадських груп, які відіграють значну роль в контролі за видатками та доходами, як державного так і місцевих бюджетів.

Виконання бюджету, зазвичай, є функцією виконавчої влади. Якщо виконавчий орган влади не публікує звіти про стан витрат протягом року, неурядові громадські групи мають лише обмежені можливості контролювати

витрачання бюджетних коштів. В той же час, у зарубіжних країнах, неурядові

групи мають можливість здійснювати ефективний моніторинг, який підвищує прозорість бюджетного процесу та знижує можливості неефективного управління, або корупції. Згідно бюджетного законодавства зарубіжних країн громадські групи залучаються до заходів бюджетної реформи, поліпшення бюджетного управління. Так само вони мають можливість займатися контрольною діяльністю. Вони можуть оцінювати якість бюджетних витрат, щоб виявити чи досягнуто мету, поставлену при виділенні бюджетних коштів, і чи були суспільні кошти використані ефективно [1].

Негативним наслідком інформаційної закритості влади є безвідповідальність, оскільки влада і посадові особи самі себе контролювати не в змозі, тому завданням громадських організацій є робота над підвищенням відповідальності всіх представників місцевої влади. Громадський контроль дій органів влади є невід’ємною складовою демократичного суспільства. Саме для цього працюють громадські організації. На сьогодні в Україні діють близько 70 000 громадських організацій, завданням яких є вплив на процеси розвитку суспільства [1].