Государственный долг

       Секьюритизация долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капита­лы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:

      иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства;

      еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гт. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложен­ная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран мини­стром финансов США Н. Брейди, - "план Брейди". На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвид­ностью - 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредитора­ми в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмити­рованными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: [8,c.61]

                 паритетные (с уменьшенными процентами);

                 дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга);

                 ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками);

                 долговые конверсионные (новых займов), новые долговые;

                 проце­нтные;

                 капитализированные.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми стра­нами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.

К административным методам отно­сятся:

                 конверсия;

                 консолидация;

                 унификация;

                 отсрочка погашения;

                 списание;

                 аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

                 обмен на долговые обязательства третьих стран;

                 погашение долга товарными поставками;

                 обрат­ный выкуп долга заемщиком на особых условиях;

                 обмен долга на собствен­ность и т. п.

        Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткос­рочных облигаций и облигации федеральных займов с постоянным и перемен­ным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущен­ных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.[8,c.61]

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегче­ния выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осущес­твляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, про­лонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолида­ции, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обяза­тельств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. В США в 1838 г. восемь южных штатов отказались платить по муниципальным облигациям, объяснив это "нелюбовью к иностранцам". После Октябрьской революции советское правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это были долги царской России.[8,c.62]

В структуре государственного долга России при некотором сниже­нии внешней задолженности наблюдается рост внутренних и "новых" внешних долговых обязательств. С экономической точки зрения это свидетельствует о начале реализации стратегической концепции в области государственного дол­га, суть которой заключается в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым, и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

Управление государственным долгом Российской Федерации базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникно­вения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепен­ном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.

Исходя из макроэкономического контекста проведения государственной политики управление государственным долгом предполагает использование широкого набора экономических мер. К ним относятся:

      формирование долго­вой стратегии, обеспечивающей экономическую приемлемость (или устойчи­вость) и обоснованность уровня и темпов роста (снижения) государственного долга;

      активное управление рыночной его частью;

      возможность рефинансиро­вания и обслуживания при меняющейся экономической конъюнктуре не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска;

      удержание задолженности государственного сектора на экономически прием­лемом уровне;

      жесткий контроль за привлечением новых займов;

      эффективное управление зарубежными активами России и т. д.

Вопросы управления государственным долгом в на­стоящее время регулируются Бюджетным кодексом Рос­сийской Федерации, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными закона­ми о бюджете на очередной финансовый год, постанов­лением Правительства Российской Федерации от 4 мар­та 1997 г. №245 «О единой системе управления государ­ственным долгом Российской Федерации», другими нор­мативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Действующие правовые нормы по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в свя­зи с существующими экономическими и практически­ми реалиями. В первую очередь необходимо четко за­конодательно закрепить цели государственных заим­ствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление госу­дарственным долгом, а также порядок ведения Госу­дарственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной дол­говой книги.

Принятие соответствующих изменений и дополне­ний действующего законодательства позволит осуще­ствлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать рабо­тоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за госу­дарственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государ­ственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государ­ственного долга, и затем стремительный рост "нового" российского долга.

Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состояни­ем в реальном режиме времени. Однако пока учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долго­вых обязательств отсутствует.

Сложности в управлении государственным долгом для Российской Федера­ции создали ряд обстоятельств, отрицательно влияющих на проведение эффектив­ной политики в области государственных заимствований и управления государ­ственным долгом. Среди таких обстоятельств следует отметить нерыночный характер основной доли государственного долга, особенно внешнего. К началу 2000 г. структура внутреннего долга была переориентирована в рыночные инстру­менты. Внешние долговые обязательства длительное время формировались путем привлечения "связанных" кредитов правительств иностранных государств и международных финансовых организаций. Это усложняет механизм их перевода в рыночные инструменты, особенно для использования на вторичном рынке.

Основная часть российских долговых инструментов номинирована в долларах, что повышает степень валютных рисков по операциям обслуживания и погашения задолженности, особенно в связи с введением евро и разницы в курсах валют. Это ставит управление государственным долгом, в частности внешним, в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платежного баланса страны.

С другой стороны, большая часть иностранного долга перед Россией (более 65%) номинирована в советских и переводных рублях, что усложняет переговорный процесс и пересчет долга для его погашения, и планирование бюджетных до­ходов страны, связанных с выплатами по иностранному долгу перед Россией. Другими словами, несоответствие качественной структуры российского государ­ственного внешнего долга структуре задолженности иностранных государств не позволяет производить обмен российского долга на долг перед Россией.

До сих пор существуют спорные моменты при определении государствен­ного долга Российской Федерации. Не все республики бывшего СССР ратифи­цировали соглашения о "нулевом варианте". Напротив, некоторыми из них до сих пор отстаивается позиция не признавать условия договоренности, в результате которой Россия унаследовала советский долг взамен на активы за рубежом. Представляется спорной сама величина советского долга из-за некредитной природы некоторой ее части. К примеру, долгов перед странами бывшего социалистического лагеря.

Усложняет ситуацию и законодательное закрепление признака классифика­ции государственного долга на внутренний и внешний. Подобное состояние было приемлемым в 1990-х гг., когда в Российской Федерации формировались рыноч­ные отношения. Теперь же, когда эти отношения практически охватили всю социально-экономическую и финансовую сферы, около 90% долговых обяза­тельств России находится в собственности нерезидентов. Иностранные инвесто­ры оказались владельцами не только инвалютных долговых обязательств, но и большей части рублевых облигаций, которые формально относятся к внутренне­му долгу страны. Разграничение государственного долга на внутренний и внешний теряет экономический смысл.[8,c.67]

Приведенные обстоятельства усложняют долговое положение России в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры, усиливают риски при возникновении неблагоприятной ситуации в финансовой сфере. Все это обусловливает необходимость реформирования системы управления государ­ственным долгом на основе использования мирового опыта.

Пока вне правового регулирования остается механизм проведения опера­ций переоформления и реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

Перед Российской Федерацией в области управления государственным долгом с точки зрения оптимизации его структуры и стоимости обслуживания, поддержания его размера на экономически безопасном уровне формируются сле­дующие задачи:

      завершение формирования единой системы государственного долга и государственных заимствований;

      единой базы данных;

      внедрение интегри­рованной системы аналитического учета федеральных, региональных и муници­пальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики с целью обеспечения экономически обоснованных решений в сфере управления государственным долгом и государственными заимствованиями.

Это предполагает: сокращение объемов долговых обязательств и соответ­ственно оптимизацию стоимости их обслуживания; оптимизацию платежей по внутреннему долгу; особенно долгу бывшего СССР, а также структуры внешне­го долга, увеличение доли его рыночной составляющей.

Необходимы рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей; повышение эффективности использования заемных средств на национальном и мировом рынках ссудного капитала.

В целях совершенствования системы управления государственным долгом требуется также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации, установление единого порядка ведения государствен­ных долговых книг Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Существенным моментом в реформировании данной системы является разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики государства и контроля за их соблюдением, включая контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации.