Гражданская наука в расходах федерального бюджета

Васильева Л.В.

                                                                               к.э.н., ведущий научный сотрудник

                                                                                   Центра исследований и статистики

                                                           науки (г. Москва, Россия)

Гражданская наука в расходах федерального бюджета

Значимость развития сферы научных исследований гражданского  назначения постоянно подчеркивается на уровне руководства страны. В рамках утвержденного бюджета на период 2008-2010 гг. правительство выделило серьезные финансовые ресурсы для развития таких перспективных направлений, как нано-биотехнологии, ядерная энергетика, авиакосмические исследования. В настоящее время в структуре источников финансирования  гражданской науки доля средств федерального бюджета превышает 60%. Так, в 2008 г. ассигнования из федерального бюджета в данной области составили около 125 миллиардов рублей а с учетом внебюджетных источников общая сумма внутренних затрат превышает 200 миллиардов рублей.

Проведенный анализ основных концептуальных, нормативно-правовых и методических документов позволяет сделать вывод, что широко используемое понятие «гражданская наука» не имеет однозначного определения и трактуется достаточно произвольно в материалах, разработках и публикациях различных ведомств. Имеющееся расхождение данных  об объемах финансирования гражданской науки из федерального бюджета в оценке отдельных ведомств, свидетельствует о применении ими разных методик  отнесения научных исследований к работам гражданского назначения, что делает актуальной задачу разработки единой методики.

Основная часть научных исследований, объемы ассигнований на проведение которых публикуются в открытой части федерального бюджета, относятся к исследованиям гражданского назначения. Доля открытой части в общих затратах бюджета на науку составляла в последние годы около 53%. Начиная с 2008 г., нет возможности рассчитать этот показатель, т.к. изменилась структура представления данных о финансировании науки в бюджете. По сравнению с 2005-2007 годами увеличилась часть расходов, включаемых в секретные статьи бюджета. Соответственно, данные об общих расходах на науку стали недоступны для аналитических исследований.

Что касается динамики абсолютных значений показателей финансирования  научных исследований в открытой части бюджета, то отмечается рост объемов финансирования, как по суммарному значению, так и в разрезе составляющих его показателей (фундаментальные и прикладные исследования, международное сотрудничество). Так, по уточненным данным о расходах федерального бюджета на 2008 год (ФЗ от 22 июля 2008 г. №122), объем финансирования науки в открытой части составляет 168,4 млрд.руб. Это на 35,9 млрд.руб. (или на 27,1% ) превышает уровень 2007 г. Несколько меньшими темпами запланирован рост на среднесрочную перспективу – 2009-2010 гг. ( на 5,6%  и на 19,3%, соответственно, к предыдущим годам). 

В структуре открытой части научных исследований существенную долю составляет фундаментальная наука: от 36% до 42%. Именно в данной области  рост ассигнований  происходит наибольшими темпами, особенно это характерно для 2008 г. и 2010 г. Так, в 2008 г. финансирование фундаментальных исследований увеличится на 44,0% по сравнению с 2007г., в 2010 г. – на 21,4% по сравнению с 2009 г. 

Распределение ассигнований на фундаментальные и прикладные исследования  по главным получателям бюджетных средств (ГРБС) представлено в ведомственной структуре расходов федерального бюджета. Порядка 80% средств на проведение фундаментальных исследований выделяется государственным научным академиям и их региональным отделениям. При общей численности ГРБС более 70 министерств и ведомств, основные объемы прикладных исследований проводятся пятью-шестью ведомствами. Суммарный удельный вес проводимых ими исследований оставлял порядка 80% в период 2005-2007 гг., и снизился  до 70-65%% в период 2008-2010 гг. Причем, три ведомства из их состава  (Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по науке и инновациям) выполняют  более 50%  всех прикладных наук. Из них наиболее высокими темпами растет финансирование тем, заказчиком которых является Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по промышленности. Анализ данных показывает продолжающуюся практику распыления средств федерального бюджета на научно-исследовательские работы. Так, 19 млн. рублей распределены среди 7 ведомств, размер ассигнований по которым установлен от 1 до 5 млн. рублей. Около 220 млн. рублей распределены среди 14 ведомств при размере ассигнований на каждое ведомство от 6 до 25 млн. рублей.

Для оценки состояния финансирования сферы гражданских исследований, необходимо сопоставление данных о фактических объемах ассигнований с их прогнозными значениями и нормативами, определенными в стратегических документах. Первоначально норматив финансирования гражданской науки был определен в федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» - не менее 4-х процентов от расходной части федерального бюджета.  В «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» (Стратегия) были установлены абсолютные значения объемов ассигнований в виде динамики показателей финансирования гражданской науки на соответствующий период. Кроме того, существует утвержденный в 2002 году Президентом РФ на совместном заседании с Советом безопасности  еще один показатель минимального финансирования гражданской науки - процентное отношение ассигнований  к расходам бюджета. Следует отметить, что тем самым было заложено методологическое противоречие в процедуру расчета контрольных цифр по финансированию гражданской науки. С ростом расходов федерального бюджета неизбежно возникает и постоянно увеличивается разрыв между плановыми показателями, установленными в абсолютном значении, и полученными расчетным путем по удельному весу в расходах бюджета. Это, в свою очередь, создает проблемы в обосновании объемов финансирования той части научных организаций, которым установлен определенный норматив  относительно  величины ассигнований на гражданскую науку (например, фонды поддержки науки).

 По оценке Центра исследований и статистики науки (ЦИСН), фактический уровень ассигнований на гражданскую науку из федерального бюджета составил от 1,63%  в 2005 г. до 1,90% в 2007г. Учитывая, что уровень минимального финансирования гражданской науки, определенный в вышеназванных документах выше,  чем фактическое его обеспечение, можно говорить о недофинансировании гражданской науки именно в аспекте достижения показателей концептуальных документов. В то же время, существует проблема обоснованности самих нормативов, что отмечается   и контролирующими структурами, и исследователями.

Контроль за эффективностью бюджетных расходов на науку предполагает проведение систематического анализа финансирования научных исследований в различных аспектах, в том числе в сфере гражданской науки. Инструментом планирования и анализа финансирования науки является бюджетная классификация расходов, представляющая собой группировку расходов по функциональному, ведомственному, экономическому признакам. Возможность проведения объективного анализа зависит от информативности  бюджетной классификации, на основе которой формируются данные о структуре расходов федерального бюджета. Поскольку поддержка науки является одной из функций, традиционно относимых к компетенции государства, было бы логичным предположить, что классификация отражает эту функцию достаточно полно и непротиворечиво. Однако анализ возможностей получения необходимой и достаточной информации о сфере науки из приложений к федеральному закону о бюджете свидетельствует об обратном.

Проведенное исследование показало, что все бюджетные классификации, действие которых приходится на период 2005-2010 гг., не позволяли с достаточной точностью осуществить разделение расходов на гражданскую науку и оборонные НИОКР. Причем, вносимые изменения каждый раз затрагивали структуру представления данных, что приводило к несопоставимости показателей в динамике. Функциональный принцип классификация расходов, реализованный в разделении их на фундаментальные и прикладные, несомненно, дает представление об укрупненной структуре затрат - распределение по видам проводимых исследований. Но дальнейшая детализация на уровне целевых статей и видов расходов не обеспечивает получение необходимых данных, в частности для проведения анализа финансирования сферы гражданских исследований.

Так, действовавшей в период 2005-2007 гг. бюджетной классификацией в составе целевых статей были детализированы расходы: на поддержку государственных научных академий и их региональных отделений,  осуществляющих фундаментальные исследования (код 060 00 00); поддержку организаций, осуществляющих фундаментальные исследования  (код 061 00 00); на разработку приоритетных  направлений науки, технологий и техники (код 080 00 00); на прикладные научные исследования и разработки (код 081 00 00); на федеральные целевые программы (код 100 00 00); приоритетные направления научных исследований (код 081 00 00) и другие.

Одновременно, среди общего перечня видов расходов можно было предположительно выделить те, которые относятся к гражданской науке.  В их состав можно включить расходы на научное сопровождение инновационных проектов государственного значения (код 194), на приоритетные направления науки и техники (код 195), на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам (код 196), обеспечение деятельности подведомственных учреждений (код 327), содержание дирекций федеральных целевых программ (подпрограмм) (код 328).

В то же время, сами по себе данные виды расходов и присвоенные им коды применимы и к исследованиям оборонного назначения, что не дает их четкой идентификации относительно назначения. Так, по коду 196 значатся расходы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам, в состав которых входят расходы «также   на   выполнение   работ  в  рамках государственного  оборонного  заказа по федеральным целевым программам по  созданию  новых  образцов  вооружения и военной техники, продукции производственно-технического  назначения  и  их  составных  частей, не отнесенных к другим категориям».

Кроме того, существовала проблема отнесения расходов по отдельным направлениям по причине некоторого дублирования названий целевых статей и видов расходов. Так, невозможно было выделить объем финансирования приоритетных направлений, т.к. одновременно с целевой статьей «Разработка приоритетных       направлений науки, технологий и техники» (код 080 00 00) был выделен и вид расходов «Приоритетные направления науки и техники» (код 195), которые проходили по целевой статье «Прикладные научные исследования и разработки» (код 081 00 00).

Введение с 2008  г. новой бюджетной классификации расходов в еще большей степени усложнило ситуацию с проведением аналитической работы по финансированию науки в целом и гражданской в частности. По-прежнему существует проблема сопоставимости структуры расходов на науку, проведения динамических исследований.  Изменилась нумерация целевых статей и видов расходов. Так, в составе ведомственной структуры расходов на проведение прикладных научных исследований появились такие виды расходов, как приоритетные направления науки и техники (код программы 080 01 00), научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по государственным контрактам (код программы 081 69 00 или вид расходов по коду 015), обеспечение деятельности подведомственных учреждений (код программы 99 00). Следует отметить, что хотя функциональная нагрузка программы (подпрограммы) целевых статей и дает определение, какой из этих видов расходов следует применить с той или иной целевой статьей, в ней отсутствует признак отнесения расходов к гражданской науке.

Таким образом, все действующие за изучаемый период бюджетные классификации имели определенные ограничения в плане возможности определения на их основе расходов федерального бюджета на гражданскую науку. Этим обстоятельством  объясняется существование различных подходов к оценке объемов финансирования сферы гражданской науки. Ведомства, в компетенцию которых входит планирование ассигнований на гражданские исследования и контроль за эффективным их использованием, используют собственные методики, что не дает в итоге достоверной информации о положении дел.  Недостаточная информационность федерального бюджета, отсутствие в нем раздела расходов на науку, нечеткость и неполнота представления данных о структуре расходов отмечается ежегодно Счетной палатой в заключении к проектам федеральных бюджетов. Кроме того, несопоставимость структуры расходов в рамках различных классификаций не дает возможность построить динамические ряды, придает определенную условность результатам анализа тенденций  в сфере финансирования исследований гражданского назначения.

Анализ существующего в настоящее время подхода Министерства финансов РФ к отнесению части расходов на  науку к гражданским исследованиям позволяет сделать предположение о  недостаточной его проработанности. В структуре расходов ассигнования на фундаментальные исследования составляют от 48% (2008 г.) до 55% (2010). Соответственно, доля прикладных исследований  имеет тенденцию к уменьшению (от 52%  в 2008 г.  до 45% в 2010 г.). В состав прикладных исследований включены  мероприятия, финансирование которых проходит по подразделу 04.03 «Исследование и использование космического пространства» (раздел 04 «Национальная экономика») и ряду федеральных целевых программ (ФЦП). Что касается конкретных направлений прикладных исследований, то значительная их часть связана с космосом. Суммарный объем финансирования по подразделу  «Исследование и использование космического пространства» и ФЦП «Федеральная космическая программа России на 2006-2915 годы» имеет тенденцию к росту и составляет в 2008 г. 37,7 млрд.рублей,  в 2009 г. – 67,0 млрд.рублей, в 2010 г. – 40,8 млрд.руб. Столь существенный рост планируемых расходов в 2009 г. в рамках ФЦП «Федеральная космическая программа России на 2006-2915 годы» по сравнению с предыдущим периодом связан практически с двукратным увеличением объемов финансирования по отдельным видам расходов. В частности, на закупку специальной техники и выполнение НИОКР. Доля расходов, связанных с исследованием космоса, составляет в общей структуре гражданских исследований более 30%, среди прикладной ее части – порядка 60%.

Исследования по приоритетным направлениям (ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2007-2012 годы») развиваются с устойчивой тенденцией увеличения объемов финансирования. Их доля в совокупности исследований гражданского назначения находится на уровне 10-13 процентов.