Этапы развития бюджетного законодательства

 

 

 

 

ДОКЛАД

По теме «Этапы развития бюджетного законодательства»

По дисциплине «Государственные и муниципальные финансы»

Выполнил:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва 2011

Как известно, начало ХIХ в. ознаменовалось для России реформой государственного управления, которая справедливо связывается с именем М.М. Сперанского и с финансовыми преобразованиями в стране. Первостепенное значение М.М. Сперанский уделял изменению законодательной базы, предлагая развивать бюджетное, налоговое и кредитное законодательство и считая одной из главных задач упорядочение российской бюджетной системы. В отличие от европейских государств, в России государственный бюджет не имел силы закона и не публиковался.

В «Плане финансов» М.М. Сперанский четко выделил наиболее острые финансово-правовые проблемы и представил схему их решения. Он предлагал осуществить ряд  следующих первоочередных мероприятий:

− обеспечить гласность в утверждении  и исполнении бюджета;

− предоставить бюджету силу закона;

− установить принцип рационального  расходования государственных средств  и учреждать расходы по приходам;

− увеличить доходы путем упорядочения существовавших и установления новых  налогов.

В России первая роспись государственных  доходов и расходов была подготовлена в 1722 г. на 1723 г. Однако на практике сохранялась система специализации сборов, когда каждая статья расходов покрывалась за счет приписанных к ним доходов. В результате правительство не имело информации о доходах и расходах государства, а также о том, кто и как расходует казенные средства. При Екатерине II в целях упорядочения финансового хозяйства при Сенате были созданы новые органы управления: экспедиции государственных доходов, государственных расходов, ревизии счетов и взыскания недоимок, недоборов, начетов (1781 г.). С 1802 г. росписи стали готовиться регулярно, а с 1811 г. в России начинается составление ежегодных бюджетов. Они носили формальный характер, так как каждое министерство распоряжалось выделенными ему средствами бесконтрольно. Крупным недостатком первых государственных бюджетов являлось также отсутствие единства кассы, и каждое ведомство самостоятельно распоряжалось своими доходами. Бюджеты государства страдали хроническими дефицитами, достигавшими значительных размеров во время войн, а также не имели силы закона, не публиковались, не было единства кассы, что приводило к расцвету бюджетной обособленности ведомств². Управление финансами осуществлялось тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролем. Образованный в 1806 г. Финансовый комитет ведал вопросами государственного кредита и денежного обращения.

Первая половина XIX в. ознаменовалась процессом систематизации российского законодательства в т.ч. финансового (о государственной росписи (бюджетного законодательства), налогового, о государственном кредите), который осуществлялся в Своде законов Российской Империи (далее – СЗРИ или Свод законов) и представлял собой наиболее стройную на тот период времени тематическую систематизацию действующих законодательных актов. Свод законов в томе 1 устанавливал формы законов Российской Империи. Так, ст. 53 гласила, что законы «издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения» (т. 1, ч. 1. 1857).

Общие правила (положения) о порядке  рассмотрения государственной росписи  доходов и расходов содержались в ч. 2 т. 1 СЗРИ. В нем также содержались нормы, устанавливавшие порядок производства из государственной казны расходов, росписью не предусмотренных. В тематической систематизации бюджетного законодательства ХIХ – начала ХХ вв. заметное место занимала частная кодификация. В эти сборники законодательных актов были включены также законы не вошедшие в СЗРИ.

Новая эпоха в истории российского  бюджета начинается с 1862 г., когда по проекту В.А. Татаринова, были утверждены новые сметные и кассовые правила, которые представляли собой правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, коренным образом преобразовавшие бюджетное дело. Новые правила вступили в действие с 1863 г., а в их основание были положены два главных начала:

1) единство бюджета (в роспись  включались все государственные  доходы и расходы, а за их  пределами оставались лишь суммы,  имевшие специальное назначение);

2) единство кассы (все государственные  доходы сосредотачивались в кассах  Министерства финансов, а все  расходы должны были производиться  из этих же касс непосредственно  в руки прямых кредиторов казны,  правда, допускались некоторые исключения).

Можно утверждать, что с 1863 г. основным бюджетным законом становятся высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. (именной Указ, данный Сенату) «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» (далее – Правила).

Согласно этим Правилам в государственную  роспись стали включаться все  расходы и источники их покрытия. Государственная роспись стала  составляться из финансовых смет министерств  и главных управлений. Бюджет 1863 г. впервые представил относительно полную картину доходов и расходов государства.

В общих положениях (отделение 1) этого  Акта устанавливалось, что государственная  роспись есть исчисление: а) всех предстоящих  государственных расходов и б) источников их удовлетворения. Также в общих  положениях давался перечень доходов  и расходов, которые не вносились  в финансовые сметы министерств  и главных управлений (например, «доходы и расходы сословий или  обществ на их собственные надобности, а также суммы, назначаемые на удовлетворение губернских и частных  земских повинностей» – ст. 2 отд. 1). Все остальные сборы и доходы, «как принадлежащие к средствам  казны», вносились в финансовые сметы.

Доходы и расходы в финансовых сметах министерств и главных  управлений распределялись по утвержденной для каждой сметы форме на параграфы  и на статьи. Государственная роспись  и финансовые сметы министерств  и главных управлений после рассмотрения их в законодательном порядке  утверждались «Высочайшею властью», и только после этого министрам  и главноуправляющим открывались кредиты из Министерства финансов.

Открытые законодательным порядком для разных ведомств кредиты не могли быть увеличены никакими посторонними вне сметных назначений поступлениями. Поэтому все сборы и доходы, не поименованные подробно в приложении к ст. 2, по какому бы ведомству они не открывались, передавались в полной сумме сбора в распоряжение Министерства финансов (ст. 7). Никакое передвижение по главным подразделениям (параграфам) расходных смет не допускалось в течение всего сметного периода.

Статьей 9 устанавливалось, что государственная  роспись и финансовые сметы составляются на один год. По окончании финансового  года неиспользованные кредиты закрывались, а оставшиеся не израсходованными суммы  переходили Государственному казначейству.

Второе отделение Правил регулировало порядок составления финансовых смет (ст. 10–17). В частности, каждое министерство и главное управление были обязаны  составлять ежегодно финансовые сметы  по особо установленным формам об ожидаемых по его ведомству доходах  и расходах. В свою очередь, министерства и главные управления занимались организацией всего этого сложного процесса с подведомственными им учреждениями, которые должны были передавать наверх «частные росписания». На базе всех собранных «частных росписаний», которые составлялись по строго определенной форме, в конечном счете, и «собиралась» общая смета министерств и главных управлений.

Каждая финансовая смета разделялась  на 4 части: 1) перечень; 2) смета (подробная); 3) приложения и 4) объяснительная записка.

После окончания составления министерствами и главными управлениями по установленным  формам финансовых смет последние рассматривались  Советом министров и главноуправляющих и в печатных экземплярах, одновременно направлялись в Министерство финансов, в Государственный контроль и Государственный Совет. Полномочия Государственного Совета, в том числе в бюджетной сфере, были определены в Своде законов в «Учреждении Государственного Совета» (т. 1. ч. 2, 1857, изд. 1892).Статья 23 названного законодательного акта определяла предмет ведения Государственного Совета и гласила, что «…в порядке государственных дел, от утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на утверждение Государственного Совета:

1) все предметы, требующие нового  закона, устава, или учреждения…

7) государственная роспись доходов  и расходов и финансовые сметы  Министерств и Главных управлений…

14) ежегодные отчеты о государственных  доходах и расходах».

Третье отделение Правил регулировало порядок рассмотрения и утверждения  смет (ст. 18–29). В этом процессе значительное место отводилось Министерству финансов, Государственному Контролю и Государственному Совету.

1) Министерство финансов, получив  финансовые сметы министерств  и главных управлений, проверяло  их на соответствие действующим  законам. Особенно «по удостоверении, что ими оправдываются предмет и размер предположенных назначений…» (ст. 18). Только после этого из всех смет Министерство финансов составляло общую государственную роспись доходов и расходов. Главная задача Министерства финансов в этом процессе состояла в составлении бездефицитного бюджета. Если не удавалось достичь соразмерности доходов с расходами, то Министерство финансов изыскивало для покрытия предстоящего дефицита особые источники.

Составленную с соблюдением  всех правил государственную роспись  доходов и расходов Министр финансов представлял, вместе со своими замечаниями  и заключениями, не позже 1 ноября текущего года на рассмотрение Государственного Совета.

Финансовые сметы, в том числе  смета Министерства финансов, отправлялись и в Государственный контроль, которые проверялись «против  существующих законоположений и  затем по всем вообще сметам» (ст. 22). Государственный контроль осуществлял  также проверку «сметных предложений  против действительного исполнения предыдущих смет» (ст. 22).

Государственный контролер представлял  на рассмотрение Государственного Совета не позже 1 ноября как замечания Государственного контроля на финансовые сметы предстоящего года, так и составленный им общий по исполнению финансовых смет отчет по тому сметному периоду, ревизия оборотов которого должна была быть к этому времени окончена Государственным контролем.

Департамент государственной экономии Государственного Совета после получения  государственной росписи и общего по исполнению финансовых смет отчета, а также замечаний Министерства финансов и Государственного контроля на финансовые сметы, рассматривал последние  на совместном заседании с теми министрами или главноуправляющими, по сметам которых следовали замечания. В случае несогласия министров на сделанные замечания дело обсуждалось вновь в присутствии министра финансов и Государственного контролера. Разрешением всех разногласий на данной стадии занимался департамент Государственной экономии, который после окончания работы, готовил заключение по итогам рассмотрения государственной росписи и финансовых смет, и оно выносилось на общее собрание Государственного Совета. Затем государственная роспись представлялась «на высочайшее утверждение порядком, в Учреждении Государственного Совета установленным» (ст. 28).

После того как государственная  роспись и финансовые сметы утверждались «Высочайшею властью», они, по распоряжению министра финансов, «обнародовались» для «всеобщего сведения».

Четвертое отделение Правил устанавливало условия исполнения смет (ст. 30–33).Согласно ст. 31 министры и другие главные распорядители кредитов не имели права по собственному усмотрению делать какие-либо «передвижения» по главным подразделениям смет. Однако из этого правила допускались некоторые исключения, предусмотренные бюджетным законодательством.

Пятое отделение Правил регулировало порядок и сроки заключения смет (ст. 34–47). Действие расходных смет начиналось с 1 января и продолжалось включительно до 31 декабря того года, который давал наименование смете. Согласно ст. 46 министр финансов составлял общий свод или финансовый отчет, который располагался по главным подразделениям смет (параграфам), с буквальным сохранением их текста и с приведением (в одной графе) цифр ассигнования и (в другой графе) цифр действительного исполнения.

Этот отчет предоставлялся министром  финансов Государственному Совету 1 ноября вместе с государственною росписью наступающего сметного периода.

Шестое отделение Правил имело  наименование «Кредиты сверхсметные». Сверхсметные кредиты делились на дополнительные («по предметам, вошедшим в состав финансовых смет») и экстраординарные («по предметам в сметах непоименованным»). Предметом экстраординарного кредита мог быть только такой расход, который по существу своему не мог быть предвиден при составлении и утверждении действующей на данный период сметы, и «без крайнего вреда» не мог быть отложен до сметы будущей.

Государственные доходы Российской Империи  с 1893 г. по 1916 г. подразделялись на обыкновенные (прямые налоги, косвенные налоги, пошлины и др.) и чрезвычайные (от реализации займов и др.). Государственные расходы в этот период также делились на обыкновенные (платежи по займам, эксплуатация казенных железных дорог, оборона государства и др.) и чрезвычайные (сооружение железных дорог, расходы, вызванные войной и военными экспедициями и т.д.).

C момента учреждения Государственной  Думы порядок рассмотрения и  принятия бюджета претерпел некоторые  изменения. Впрочем, и Государственный  Совет, и Государственная Дума  имели ограниченные права в  бюджетной сфере⁹. Рассмотрение государственной росписи в законодательных органах происходило в определенном порядке. Для предварительного ознакомления с финансовыми сметами и с проектом росписи Государственный Совет и Государственная Дума образовывали комиссии. Эти комиссии могли приступать к своей работе и до открытия очередной сессии. Согласно наказам Государственного Совета и Государственной Думы, в первой учреждались финансовые, а во второй – бюджетные комиссии. После окончания работ в комиссиях их доклады вносились на общее собрание законодательных учреждений, а после обсуждения всех вопросов во время общих прений по предмету государственной росписи происходило голосование. Государственный Совет и Государственная Дума не имели полномочий по изменению или исключению при рассмотрении росписи тех доходов или расходов, которые были внесены в проект росписи на основании действующих законов. Некоторые части росписи вовсе изымались из их обсуждения. Например, к ним относились кредиты на расходы Министерства Императорского Двора, на расходы Собственной Его Величества канцелярии и другие. Это становилось основанием для критической оценки современниками порядка принятия представительными органами русского бюджета.