Этапы развития бюджетного законодательства

Постановления Государственного Совета и Государственной Думы, согласно ст. 4 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов  и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных, составлялись относительно доходов  по параграфам, а относительно расходов – по главным подразделениям государственной  росписи (номерам). Передвижение кредитов из номера в номер не допускалось, но допускалось передвижение кредитов по второстепенным и третьестепенным  подразделениям, т.е. между статьями. Однако такое право предоставлялось  не всем органам управления, а только главам ведомств: министрам и главноуправляющим¹. Государственная роспись могла быть представлена на утверждение монарха только после ее одобрения Государственным Советом и Государственной Думой. В том случае, если государственная роспись ими не утверждалась, то продолжала действовать последняя роспись с учетом всех текущих изменений в законодательстве. По установленной процедуре Совет Министров разрешал министерствам и главным управлениям открывать кредиты (ассигнования) по потребности, но с определенным ограничением. Допускалось производить кредитование в сумме не более одной двенадцатой части общей суммы расходов в месяц. Н.И. Лазаревский писал, что «наше действующее законодательство наиболее отступает от основных начал общего конституционного права именно в вопросах бюджетных». Тем не менее, бюджетная деятельность Государственной Думы, несмотря на многие ограничения, признавалась полезной и востребованной, потому что ей принадлежали законодательные, контрольные и бюджетные полномочия. Контрольное право Государственной Думы осуществлялось предъявлением правительству запросов по поводу незаконных действий министерств и главных управлений.

Законотворческая деятельность Государственной  Думы была ограничена в годы Первой мировой войны. С 1914 по 1918 гг. сессии Государственной Думы созывались нерегулярно, а законотворчество осуществлялось Советом Министров с согласия Российского Императора. После Февральской революции Государственный Совет и Государственная Дума были распущены Временным правительством.

С первых дней существования Советской  власти первостепенное значение приобретают  нормативные правовые акты советского государства, что не мешало использовать при необходимости и положения  дореволюционного законодательства. Основная тяжесть нормотворческой деятельности ложилась на Совет Народных Комиссаров (СНК), поскольку Всероссийские съезды работали периодически, а ВЦИК в первые годы своего существования издавал меньшее количество декретов по сравнению с СНК. СНК и ВЦИК получили право издавать законы (они имели форму декретов, деклараций, постановлений, резолюций, наказов, инструкций и т.д.). Декрет являлся юридическим актом, имевшим высшую юридическую силу после конституционных актов. Примеры таких актов: Декрет ВЦИК об отмене разделения бюджета на общегосударственные и местные (18 июня 1920 г.); Декрет СНК о временных расходных расписаниях на январь–июнь 1921 г. (28 октября 1920 г.); Декрет СНК о бюджетах на июль–декабрь 1919 г. и 1920 г. (21 августа 1921 г.); Декрет СНК о главных основаниях и рассмотрении смет и росписи государственных доходов и расходов на 1922–1923 гг. (10 августа 1922 г.); Постановление ЦИК СССР об утверждении временного положения о местных финансах (12 ноября 1923 г.).

Государственные бюджеты в первые годы Советской власти (1918–1922) отличались эмиссионной составляющей дефицитного бюджета. Финансовая политика Советской России была направлена на самое широкое использование системы эмиссионного хозяйства. Например, в названные годы доходы от эмиссии в структуре доходов государственного бюджета составляли от 50% до 90%.

Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 г. закрепляла важные положения о бюджете и бюджетном устройстве Республики. Так, вопросы формирования доходной и расходной частей государственного бюджета, вопросы кредитования и налогообложения были отнесены к компетенции Всероссийского съезда Советов или Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (ВЦИК). Местные Советы, Советы городов и сельские (поселковые) Советы наделялись правом устанавливать собственные источники доходов и направлять полученные доходы исключительно на нужды местного хозяйства. Государственные доходы и расходы РСФСР объединялись в общегосударственном бюджете. В Конституции СССР 1924 г. содержались положения, согласно которым закреплялись вопросы ведения верховных органов государственной власти СССР, а именно: утверждение единого бюджета СССР, в состав которого включались бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, разрешение дополнительных налогов и сборов, поступавших на образование бюджетов союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927 г. было утверждено положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, совместным постановлением этих же органов власти от 22 августа 1928 г. в СССР перешли к кассовому исполнению единого государственного бюджета и местных бюджетов. В Конституции СССР 1936 г. содержались примерно те же финансово-правовые нормы, что и в Конституции СССР 1924 г. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 января 1936 г. о расширении доходных источников сельских бюджетов, за сельскими бюджетами были закреплены полностью ряд доходных источников, установлены минимальные обязательные процентные отчисления в сельские бюджеты от государственных доходов и сборов. Государственный бюджет СССР представлял собой основной финансовый план Советского государства, посредством которого осуществлялось централизованное распределение и перераспределение значительной части национального дохода. Государственный бюджет СССР строился в соответствии с принципом полноты, под которым понималось включение в бюджет всех государственных доходов и расходов. В течение 1959–1963 гг. в СССР были проведены мероприятия по систематизации и обновлению бюджетного законодательства. Так, 30 октября 1959 г. был принят Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». В этом Законе закреплялись основы советского бюджетного устройства, расширялись бюджетные права союзных республик. Согласно этому Закону во всех союзных республиках были приняты законы о бюджетных правах союзной республики, автономных республик и местных Советов. Государственный бюджет СССР составлялся на основе действующего законодательства и разрабатывался как единый свод, объединяющий союзный, республиканские и местные бюджеты. Доходы государственного бюджета СССР помимо централизованного фонда включали и децентрализованные доходы (доходы государственных предприятий и хозяйственных организаций). Со временем бюджетная система стала центральным звеном финансовой системы СССР. Основными частями бюджетной системы являлись бюджет СССР и союзные бюджеты. Законом СССР от 25 июня 1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» предусматривалась передача в бюджеты краев, областей, автономных областей и автономных округов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территориях этих образований, а конкретные размеры таких отчислений устанавливались законодательством союзных республик. В таком порядке бюджеты СССР функционировали до распада СССР.

10 октября 1991 г. был  принят закон РСФСР №1734-1 “Об  основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. В нем устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне. Следует отметить, например, норму о сроке работы над проектом республиканского

бюджета России – 18 месяцев  до начала финансового года, на который  составлялся проект бюджета. Но практически ни разу не удалось выполнить данную норму: “мешала” высокая инфляция, характерная для того периода. В целом Закон носил декларативный характер, после 1993 г. применялся фрагментарно.

       15 июля 1992 г. был принят Закон РФ  №3303-1 “О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу”. Это была, по сути, первая попытка внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов.

       Для развития бюджетов субъектов РФ важное значение имел уже упоминавшийся в предыдущей теме Закон РФ, принятый 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”.

       Этот  закон для краткости называют: об основах бюджетных прав  и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов. Он определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения     социально-экономического      развития   национально-государственных       и административно-территориальных образований.

       В 1993 г. была принята Конституция  РФ. Она закрепила федеративное  устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных отношений. Провозглашенные в Конституции РФ принципы федеративного устройства страны потребовали коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

       Отметим,  что бюджетные законы, принятые  до Конституции РФ 1993 г., значительно устарели и во многом не соответствовали ей, поскольку были приняты в качестве основ, то есть закрепляли наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специальных актах.

       Для  рассмотрения и утверждения федерального  бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. “О

федеральном казначействе”), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. К примеру, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

       Нельзя  не отметить Указ Президента  РФ от 22 декабря 1993 г. “О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.” Этот Указ положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ. Это проявилось в создании Федерального фонда финансовой поддержки регионов и расчетом размера финансовой помощи на основе разработанной формулы. Так стартовал процесс объективизации межбюджетного распределения средств, что явилось уже реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.

       В 1995 г. был принят ФЗ “Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации”, который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. В его развитие был принят ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, определивший

основные принципы организации  местных финансов. Этот Закон установил:

       1) источники  бюджетного финансирования и  направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

       2) основы  бюджетного процесса в муниципальных  образованиях;

       3) взаимоотношения  органов местного самоуправления  с финансовыми институтами;

       4) гарантии  финансовых прав органов местного  самоуправления.

       15 августа  1996 г. принимается ФЗ №115-ФЗ  “О бюджетной классификации Российской Федерации”. Он установил структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечателен факт, что в основу построения бюджетной классификации РФ были положены международные стандарты, что позволяет обеспечивать и проводить международную сопоставимость бюджетных показателей. Но все же отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

       К слову  сказать, в западных странах  правовая основа финансового  управления развивалась в течение длительного времени, зачастую это охватывало не один век. Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. Правовой фундамент бюджетного законодательства – это конституция, но ее положения в части государственного финансового управления регламентируют только принципиальные моменты, а именно:

       1) требуют,  чтобы все государственные средства  поступали на специально предназначенные для этого счета и расходовались только в соответствии с законодательством;

       2) определяют  финансовые отношения между центральным и местными уровнями управления;

       3) разграничивают  полномочия исполнительной и  законодательной ветвей власти  в отношении государственных финансов.

       Для  целей нормативного регулирования  государственного финансового управления, кроме норм, записанных в Конституции, может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, включаемый в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения правительственных программ.

       В последние  годы различные страны проводили  бюджетные реформы, в ходе которых все более настойчиво выделялась роль бюджета как инструмента макроэкономического стимулирования. Контроль совокупного уровня расходов, размера бюджетного дефицита и государственного долга – все это важнейшие направления макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может и должно влиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:

       1) распределения  бюджетных полномочий между законодательной  и исполнительной ветвями власти;

       2) запрета  внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;

       3) ограничения  бюджетного дефицита, государственного  долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.

       Примером  законодательного подхода к использованию  бюджета в макроэкономическом управлении может служить бюджетное законодательство Германии, позже появившееся в Новой Зеландии.