Надзор Центрального Банка России за деятельностьюкоммерческих банков

Огромную роль, на современном этапе  развития законодательства о банках и банковской деятельности играют ведомственные  акты ЦБР. В этой связи, одним из элементов  особого публично-правового статуса  Центрального банка РФ является право осуществлять нормотворчество. Согласно ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Банка России от 31 июля 2002 г. - № 43.

Согласно Положению ЦБР от 18 июля 2000 г. №115-П ЦБР Банк России издает также официальные разъяснения  по вопросам применения федеральных  законов и иных нормативных правовых актов. Эти разъяснения нормативными актами не являются, однако «обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение ЦБР». Пастушенко Е. Правовое значение официальных разъяснений Банка России // Российская юстиция.- 2001. - № 11. - С. 27.

Осуществление нормотворческой функции  регламентировано Банком России в Положении  о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, утвержденном 15 сентября 1997 г.

Официальные разъяснения Банка  России по вопросам применения федеральных  законов, иных нормативных правовых актов (кроме нормативных актов  Банка России) являются актами толкования права и могут приниматься Банком только при условии, что это прямо предусмотрено федеральными законами для случаев их толкования, а также иными нормативными правовыми актами для случаев толкования последних. Например, Официальное разъяснение Банка России от 26 июля 2000 г. об отдельных вопросах, связанных с применением Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», издано в связи с запросом Арбитражного суда г. Москвы.

Официальные разъяснения Банка  России по вопросам применения его  собственных нормативных актов являются актами их толкования и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после  дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Важно подчеркнуть, что нормативные  акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации  нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Также не подлежат государственной  регистрации иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для  федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В качестве примера действующих  актов ЦБ России можно выделить:

- Указание оперативного характера  ЦБР от 22 января 2002 г. №7-Т «О  некоторых вопросах, связанных с  применением Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;

- Указание ЦБР от 31 марта 2000 г.  №766-У «О критериях определения  финансового состояния кредитных  организаций»;

- Инструкция ЦБР от 24 августа  1998 г. №76-И «Об особенностях  регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства»;

- Письмо ЦБР от 11 сентября 1998 г.  №218-Т «О порядке осуществления  банковских операций кредитными  организациями вне места своего  нахождения».

В отечественной нормотворческой  практике нередки случаи принятия «совместных» подзаконных актов, авторами которых выступают несколько органов федеральной исполнительной власти. В таком «коллективном правотворчестве» участвует и Центральный банк.

Еще раз подчеркнем, что при применении на практике норм изложенных в ведомственных актах ЦБР и совместных актах, необходимо учитывать, что данные акты не должны противоречить действующему законодательству РФ.

В заключение отметим, что заниматься нормотворчеством в части банковского  законодательства вправе только федеральные органы власти. Из положений Конституции РФ (ст. 71) вытекает однозначное правило о том, что банковское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а значит, субъекты РФ заниматься нормотворчеством в этой сфере не могут.

Останавливаясь на путях совершенствования  банковской деятельности отметим, что  в настоящее время банковская система страны не приобрела еще  необходимого запаса прочности, испытывает затруднения в наращивании своей  капитальной базы. Велико и число кредитных организаций, неустойчивых в финансовом отношении. Как на федеральном, так и на региональном уровнях пока ощущается слабость банковского воздействия на развитие реального сектора экономики. В деятельности банковской системы и ее отдельных институтов имеется ряд недостатков, которые снижают эффективность хозяйствования, тормозят ее развитие. Речь идет, в частности, как о недостатках законодательства, так и о экономической ситуации - в целом.

Рассмотрим пути совершенствования  законодательства о банковский деятельности в двух аспектах. Во-первых, обратим внимание на программное развитие, которое видится первоочередным законодателю, во-вторых, рассмотрим предложения исследователей банковской системы Российской Федерации.

Основными целями дальнейшего развития банковского сектора являются: укрепление устойчивости банковского сектора, исключающее возможность возникновения системных банковских кризисов; повышение качества осуществления банковским сектором функций по аккумулированию денежных средств населения, предприятий и их трансформации в кредиты и инвестиции; укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения; усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности.

Решение обозначенных целей будет  осуществляться вместе со следующими задачами в сфере нормативного правового  регулирования: приблизить основные правовые нормы функционирования кредитных организаций к международно признанным нормам; укрепить права кредиторов и вкладчиков; обеспечить совершенствование правовых механизмов и развитие процедур ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии на совершение банковских операций; укрепить нормативные механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере; законодательно обеспечить условия для формирования системы гарантирования вкладов; создать нормативно-правовые условия для перехода на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности; обеспечить совершенствование системы валютного регулирования и валютного контроля; создать условия для более широкого применения современных электронных технологий; обеспечить возможности для противодействия установлению недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями. Братко А.Г. Банковское право России. - М.: Юридическая литература. - 2003. - С.156.

Правительство РФ и ЦБР совместно выделили следующие принципиальные шаги по принятию законодательных актов, направленных на дальнейшее укрепление правовых основ банковской деятельности и предполагающих, в частности: защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом, имея в виду прежде всего (в случае ликвидации должника) возможность удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, вне очереди за счет средств, полученных от реализации имущества, переданного в залог, а также упрощение процедур обращения взыскания на имущество, переданное в залог; изменения и дополнения в ст. 318, 809 и 839 ГК РФ, направленные на установление единого порядка начисления процентов по операциям банков, связанным с привлечением и размещением денежных средств; повышение уровня требований к достаточности капитала, необходимой для продолжения работы кредитных организаций на рынке банковских услуг; изменения в ст. 837 ГК РФ, устанавливающие возможность включения в договор вклада положения о праве вкладчика на досрочное изъятие депозита при условии предварительного уведомления банка; развитие законодательства, позволяющего осуществлять банковские операции с применением новых технологий; повышение транспарентности структуры собственности кредитных организаций, включая уточнение режима предоставления кредитными организациями информации о реальных владельцах; установление альтернативных конкурсному производству процедур (продажа банка целиком или частями, мировое соглашение), которые могут быть применены к банкам, признанным арбитражным судом банкротами; предоставление Банку России права устанавливать обязательные пруденциальные нормы для банковских групп; предоставление Банку России права обмениваться информацией с органами надзора иностранных государств на конфиденциальной основе и информацией, полученной в процессе осуществления им функций по надзору за банками (за исключением справок по операциям и счетам), без получения согласия кредитной организации и обеспечение защиты информации, получаемой Банком России от органов банковского надзора других стран на конфиденциальной основе. Фетисов Г.Г. Устойчивость, стабильность, равновесие и надежность банковской системы: понятия и критерии оценки // Законодательство и экономика. - 2002. - №8. - С.14-15.

Еще одно возможное направление  развития законодательства о банковской деятельности связано с принятием  Федерального закона «О кредитных потребительских  кооперативах граждан». Необходимо пояснить, что кредитный потребительский кооператив граждан - потребительский кооператив граждан, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан.

Кредитные потребительские кооперативы  граждан не относится к числу  кредитных организаций. Однако, со временем, в случае если деятельность данных кооперативов выйдет за рамки предоставления кредитов только на потребительские цели и только членам ассоциаций (кооперативов), то, как свидетельствует международный опыт, более рациональным является функционирование указанных организаций в рамках банковской системы с соответствующим регулированием и надзором за их деятельностью. Таким образом, в ближайшие несколько лет, число кредитных организаций, может быть пополнено еще одной разновидностью.

Однако, как нам думается стратегия  представленная Правительством РФ и ЦБР не достаточна для современного банковского законодательства.

По мнению исследователей, переход  к устойчивой модели банковской системы  потребует кардинальных изменений, отказа от сложившихся представлений  о регулировании денежно-кредитной сферы, разработки новых подходов к управлению банковским делом.

Как мы уже отмечали, в российском банковском законодательстве (ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности») кредитным организациям запрещено  заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью; в отдельных странах банкам запрещены сделки с недвижимостью, участие в капитале предприятий. В какой степени это оправданно с позиции обеспечения устойчивости денежно-кредитных институтов?

Конечно, каждый из данных видов деятельности не является чисто банковским делом, для этого существуют промышленные, торговые, страховые предприятия и организации, риэлтерские компании. Очевидно также и то, что чисто банковскими операциями, например, кредитными, могут заниматься не только банки, но и вышеназванные субъекты. Банковские операции (кроме эмиссии наличных денег) давно перестали быть монополией только банка. Кредитовать могут все, кто имеет свободные капиталы. Принимать вклады, совершать расчеты может при определенных условиях каждый, для этого нужно лишь получить лицензию Центрального банка.

Выходит, что запрещение банкам выполнять  рассмотренный круг небанковских операций является дискриминационной мерой  главным образом для банков, ущемляя  их конкурентоспособность на рынке.

Между тем, как отмечают исследователи, в Европе банки контролируют от 20 до 40% страхового рынка. В тоже время, по законодательству большинства европейских стран банк и страховая компания не могут быть одним юридическим лицом. Однако ничто не мешает им владеть значительными долями акций друг друга. Благодаря столь сильной интеграции встает вопрос о государственном контроле над деятельностью банкостраховой группы.

В связи с этим, можно прийти к мнению, что более правильным представляется другое решение данного  вопроса: не запрещать, а разрешить банкам выполнять круг операций, связанных с производственной, торговой и страховой деятельностью. Такая модель, по его мнению, больше вписывается в идею свободного предпринимательства, обеспечивая возможность его участникам диверсификации активов и снижения рисков.

Вопрос, однако, состоит в том, насколько  это иная, небанковская деятельность будет соответствовать статусу  банка как особого института, выполняющего вполне определенную специфическую  миссию. Занятие банка небанковской деятельностью может привести к ситуации, при которой эта деятельность будет превалировать.

Еще одним вероятным недостатком  может явиться монополизация  финансовой отрасли. Например, предприятие  берет в банке в лизинг оборудование, при этом банк обязывает его застраховать лизинговое имущество. Таким образом, происходит скрытая монополизация рынка финансовых услуг.

В этой связи очень важно, во-первых, предусмотреть такой статус банка, при котором основная его деятельность составляла бы основу его хозяйственного оборота. Во-вторых, разрешение вести производственную, торговую и страховую деятельность не должно быть беспредельным. Опыт ряда стран показывает, что рациональнее установить пределы ведения дополнительных видов деятельности (например, доход от них не должен превышать 10% к совокупным активам банка). За счет приобретения новых активов кредитные учреждения получат возможность расширить свои операции, повысить доходность, диверсифицировать активы, снизить риски, повысить свою устойчивость. Таким образом, законодательно ограниченное поле банковской деятельности кредитных организаций, запирает последние в жесткие рамки. Банки и небанковские кредитные организации вправе заниматься только теми видами банковских операций, что прямо предусмотрены законом.

Учитывая вышесказанное, на наш взгляд, было бы рациональным расширить виды банковских операций за счет включения в их число «производственной, страховой и другой деятельности».

Наряду с отдельными проблемами и недочетами, есть и «глобальное» направление совершенствования банковского законодательства.

Таким глобальным направлением совершенствования  банковского законодательства, является его кодификация, построенная по принципу Банковского кодекса. Банковский кодекс - это фундаментальная программная  задача регулирования денежно-кредитных институтов и их операций. Как нормативный документ он призван в рамках единой структуры, сгруппировать законодательные нормы, относящиеся к банковской сфере. При формировании данных норм доминировать должны не кратковременные потребности сегодняшнего дня, а фундаментальные представления общества о банках, их роли в экономике, характере собственности, роли государства, межбанковской конкуренции и другие положения, выработанные мировой теорией денежно-кредитных отношений.