Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні

Для кращого розуміння  процесу розподілу міжбюджетних трансфертів відповідно до положень Бюджетного кодексу у Додатку 5 наводиться блок-схема цього процесу та коментар щодо послідовності основних подій у ньому.

Важливою особливістю  формульних трансфертів, яку часто  не зовсім розуміють, є те, що в основі трансфертів лежить різниця між розрахунковою видатковою потребою і розрахунковою податкоспроможністю. При цьому розрахункова видаткова потреба та відносна податкоспроможність не визначаються фактичними обсягами доходів та видатків. Показник розрахункової видаткової потреби спирається на розрахунок видаткових нормативів, а розрахункова податкоспроможність залежить від ефективності та потенціалу збирання доходів. Як наслідок, формула створює важливі стимули до заощадження коштів і мобілізації додаткових доходів скрізь, де тільки можливо.

Дотація, обчислена за формулою, має сприйматись як фіксований, одноразовий платіж. Зусилля місцевого  самоврядування, спрямовані на заощадження  видатків або нарощення бази оподаткування, не можуть позначитися на його обсязі. Відтак, якщо місцеве самоврядування в змозі знайти ощадливіший спосіб надання соціальних послуг, воно не втрачає нічого із заощаджених коштів.

 

 

2.Аналіз  структури міжбюджетних відносин та динаміки їх розвитку

 

У попередній главі було розглянуто процес становлення та реформування бюджетної системи загалом і міжбюджетних відносин зокрема на Україні. Ці процеси знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Однак на сьогодні деякі питання міжбюджетних відносин залишаються досить неврегульованими та невдосконаленими.  Про що свідчать чисельні звернення місцевих органів виконавчої  влади та місцевого самоврядування до уряду. Основні проблеми існуючої системи формування бюджетів та міжбюджетних відносин добре видно на прикладі аналізу динаміки розвитку міжбюджетних відносин та їх структури по країні в цілому,  а також аналізу районних бюджетів.

Згідно з  “основним бюджетним законом” –  Бюджетним Кодексом України, прийнятим  у 2001 році, Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Всього в Україні на даний час нараховується 12061 місцевий бюджет. До них належать  республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, бюджети міст, районів, сіл та селищ.

Будь-який  бюджет  складається з:

• видатків, перелік яких встановлено у Бюджетному Кодексі в залежності   від переліку повноважень, покладених на орган влади, до якого належить цей бюджет;
• доходів, перелік яких встановлено відповідно до переліку видатків цього бюджету. 

Аналіз динамікі виконання  місцевих бюджетів, що наведенй у Додатку 4, з 1998 по 2002 рр. свідчить про зростання як видаткової, так і дохідної частини. З 1999р. маємо позитивну різницю між доходами та видатками місцевих бюджетів, яка зросла з 17,1 млн грн. у 1999р. до 511,1 млн грн. у 2002 році. Такі позитивні тенденції, однак,  на загальнодержавному рівні відображені досить низькою питомою вагою видатків місцевих бюджетів у ВВП, що  у 2002р. не перевищувала 12% проти 15% у 1998р..Це свідчить про поступове зниження дохідної частини місцевих бюджетів у відносних величинах.

Протиріччя існуючої системи міжбюджетних відносин розкриваються  у більш детальному аналізі структури  та динаміки доходів та видатків зведеного  бюджету України з 1993 по 2002 рр., наведеному у Додатку 6. Показники  Додатку 6 свідчать про стійку тенденцію до скорочення об’єму доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті  з майже  48% у 1993 році до 31% у 2002р. Досить сказати, що в країнах з розвинутою ринковою економікою частка закріплених доходів у місцевих бюджетах коливається від 50 до 80% .Об’єм видаткової частини місцевих бюджетів за цей період, навпаки, збільшився з 39% у 1993р. до 42% у 2002р. Така невідповідність між видатками та доходами дає змогу зробити висновок про те, що протягом останніх 9 років за місцевими бюджетами збереглася основна частина видатків при  одночасному скороченні їх дохідної бази.

На сьогодні основними  джерелами доходів місцевих бюджетів є: надходження від податків, зборів та інших обов’язкових платежів; власні доходи від підприємницької діяльності; плати, внески тощо; трансферти з інших бюджетів. Детальніше структура дохідних джерел місцевих бюджетів України наведена у Таблиці 2.

Таблиця 2   Структура  дохідних джерел місцевих бюджетів України  у 1992-2002 роках, у %

Джерело доходів	1992	1995	1998	1999	2000	2001	2002
Податкові надходження	48,9	68,4	60	68	64	57	58,2
Неподаткові надходження	1,4	2,6	2,7	3,4	8,5	3,6	7,3
Доходи від  операцій з капіталом	0	0	0	0	0	0,4	2,2
Державні цільові  фонди	0	0	6	10,3	3,5	0	1
Офіційні трансферти	49,7	29	31,3	18,3	24	39	31,3
Усього	100	100	100	100	100	100	100

Допомога з державного бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам, відіграє велику роль у  формуванні доходів місцевих бюджетів, проте за останні роки доля офіційних трансфертів поступово знижується, про що наочно свідчить Діаграма 1.

 

 

Що  свідчить про поступовий перерозподіл бюджетних доходів на користь  Державного бюджету України [26]

За 2002 рік із 686 місцевих бюджетів, яким у Законі України  “Про Державний бюджет України” встановлено  обсяг міжбюджетних трансфертів,  лише по 5 місцевих бюджетах надходження доходів становить менше 70% прогнозного річного показника, розрахованого Мінфіном при підготовці бюджету (Див. Таблицю 4). Це свідчить про стабільність ситуації по виконанню місцевих бюджетів у 2002 році.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 3 Вибірковий аналіз ступеню виконання місцевих бюджетів України у 2002 році

Назва адміністративно-територіальних одиниць	Кількість місцевих бюджетів (обласних, міст обласного значення та районів)	Середній по області відсоток виконання  загального фонду по області	Відсоток найменшого виконання по місцевих бюджетах
Вінницька область	34	108,3
Могилів-Подільський р-н			68,1
Донецька область	46	103,2
м. Жданівка			60,5
Львівська область		112,1
Самбірський район			63,4
Полтавська область	31	111,3
Миргородський район			69,4
Рівненська область	21	119,2
Дубенський район			64,7

 

Питома вага офіційних  трансфертів у доходній частині  загального фонду місцевих бюджетів в 2002 році в середньому становила 31,2%, проте їх частка в розрізі бюджетів адміністративно-територіальних одиниць істотно відрізняється. Так, на частку офіційних трансфертів по місту Києву припадає 5,4%, місцеві бюджети Донецької області сформовані за рахунок трансфертів – на 19,5%, Волинської області – на 62,6%: (див. Додаток 7)

             Стабільність місцевих бюджетів залежить переважно від надходжень прибуткового податку з громадян в обсязі, не меншому ніж запланований. У Діаграмі 2 бачимо, що прибутковий податок з громадян складає 66% дохідної частини місцевих бюджетів.

Аналізуючи дані Додатку 7 можна побачити цікаву картину. У найбільш економічно розвинутих регіонах країни, таких як, наприклад Донецька область або м.Київ, обсяг доходної частини місцевих бюджетів є найнижчим по країні. Це свідчить, звичайно не про економічний спад в цих регіонах, а швидше про незацікавленість місцевих органів влади у податковому контролі та насиченню доходної частини бюджетів, з яких потім потрібно буде відраховувати значну частину у Державний бюджет.

 

Діаграма 2

 

 

Отже проведений аналіз свідчить, що система розподілу доходів за видами бюджетів ще й досі не відповідає критеріям ефективності, а саме,  критерію надання в розпоряджання місцевим органам влади тих податків, що є  заслугою регіону. Так, наприклад, у м.Киів розташовані головні офіси майже всіх великих підприємств країни. Філіали цих підприємств, що розташовані в регіонах , не мають статусу юридичної особи, тому їх доходи зараховуються на рахунки Київських представництв і з них сплачуються 50% податку до бюджету м.Київа. Таким чином маємо, що у 2001 році доходи від податку на прибуток у м.Київ становили близько 1 500 000 тис грн. Для порівняння, цей саме показник для   Донецької області складав в тому ж році лише 114 182 тис грн., для Харківської – 19 000 тис грн., Дніпропетровської – 21 154 тис грн.. Такі податки, не є заслугою регіону, а отже вони повинні розподілятися пропорційно між відповідними місцевими бюджетами, де вони були реально отримані.

Витрачання коштів із місцевих бюджетів має певні особливості  порівняльно із державним бюджетом, вони зумовлені різною природою і специфікою завдань органів державної влади і місцевого самоврядування. Органи місцевої влади та самоврядування, завдяки покладеним на них повноваженням, мають утримувати мережу соціально-культурних закладів. Тому місцеві бюджети, по своїй суті, є набагато більш соціально спрямованими, ніж державний бюджет. Від стану їх виконання залежить спроможність органів місцевої влади та самоврядування  надати  соціальні послуги населенню якісно та вчасно. Але в межах самих місцевих бюджетів напрямки використання коштів однотипні. У 2002 році 81% коштів місцевих бюджетів витрачено на утримання закладів охорони здоров'я, освіти, культури та спорту, надання пільг, допомог та субсидій населенню (див Діаграму 3) 

 

Діаграма 3

 

 

Видатки місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне  забезпечення населення склали у 2002 році 21,7% від усіх витрат, здійснених місцевими бюджетами. Ці видатки  здійснюються місцевими бюджетами  здебільшого за рахунок цільових трансфертів з державного бюджету  – відповідних субвенцій. Регіональний аналіз видаткової частини місцевих бюджетів, що у 2002р. перераховувались до Державного бюджету, наведений у Додатку 8, свідчить про те, що її      частка є пропорційною до доходів та рівня промислового розвитку кожного регіону, тобто справедливою. Хоч деякі автори, в тому числі І.Луніна,, О.Виговська, порівнюючи податкову частину у регіональних відрахуваннях вказують на те, що традиційно багаті регіони виявляють найнижчий рівень збору податків, ніж депресивні, а отже занижують свою долю відразувань у Державний бюджет. Наприклад, Дніпропетровська область, що входить до складу п’яти потужних регіонів країни, відраховує до бюджету на 20% податків менше, ніж в середньому по країні.  Це навіть нижче, ніж виплачує Волинська область, що по показнику ВДВ займає лише 21 місце по країні. [16 ] Можливо, це викликано тим, що у багатих регіонах значно високий рівень лобіювання власних інтересів на загальнодержавному рівні, що дозволяє їм отримувати субвенції та податкові пільги з бюджету, наприклад у вигляді ВЄЗ.

Якщо ж розглядати розміри видатків у розрахунку на душу населення (такі показники точніше  відображають ступінь задоволення  суспільних потреб, аніж обсяги місцевих бюджетів), то можна спостерігати досить значні відмінності, які виникли і поглиблюються внаслідок недосконалої системи міжбюджетних відносин, яка не забезпечує реального перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами країни.[19]

У Додатку 9 наведені дані про фактичні видатки та доходи в розрахунку на душу населення з місцевих бюджетів, які красномовно засвідчують нерівномірність у задоволені найважливіших потреб населення різних адміністративно-територіальних одиниць України.  Так за період з 2000 по 2001 рік рівень доходів та видатків на душу населення зріс по всіх регіонах. Але відсутня міжрегіональна пропорційність у розмірі доходів та видатків на кожного окремого мешканця. Якщо розмір доходів переважно залежить від рівня промислового розвитку регіона та майже не піддається коригування, то розмір видатків регулюються державою за рахунок субвенцій та дотацій вирівнювання та не повинен значно відхілятися від середнього показника по країні. Проте дані Додатку 9 переконують у неефективності механізму фінансового вирівнювання в Україні. Так, у Донецькій, Дніпропетровській, Запорозькій, Одеській області та АРК рівень видатків на душу населення у 2001 року дорівнював близько 300 грн. В тому ж році для інших регіонах країни цей показник не перевищував 150грн, тобто у двічі менше. Однією з причин такого становища   є відсутність об’єктивних критеріїв і фаворитизм у наданні дотацій, які не тільки не сприяють здісненню фінансового вирівнювання, а ще й посилюють розбіжності у бюджетному забезпеченні окремих територій.