Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні

Порівняльний аналіз бюджетів областей, міст та районів свідчить, що сьогодні одним з найбільш проблемних видів місцевих бюджетів як і з законодавчої, так і з практичної точки зору є районні бюджети. Чинне законодавство обмежується положеннями про те, що районні Ради представляють спільні інтереси територіальних громад, а районні бюджети призначені для фінансування спільних соціально-економічних та культурних програм. Однак у випадку районних бюджетів немає ані спільних рішень первинних суб’єктів місцевого самоврядування, ані спільного фінансування видатків. У 2001р. у доходах районних бюджетів кошти, що надійшли з міських, селищних та сільських бюджетів, склали менше 0,64 відсотка.

Для дохідної частини районних бюджетів характерна найвища питома вага трансфертів (57%) та наднизька частка податкових надходжень (36%). Порівняно з 1995р. частка трансфертів збільшилась майже на 17% . [26]

Районні бюджети  – єдиний вид місцевих бюджетів, частка видатків якого у ВВп залишається  з 1992р. практично на стабільному  рівні – близько 2,9%, тоді як видатки всіх інших бюджетів знизилися більш ніж на третину.Вірогідно, що на тій підставі, що районні Ради не є первинними суб’єктами місцевого самоврядування, а представляють інтереси таких суб’єктів, районні бюджети із набрання чинності Бюджетним кодексом України виявилися позбавленими надійних податкових джерел доходів.[26] Основну частину їх доходів на сьогодні складають трансферти, а саме дотації вирівнювання.  При цьому слід зауважити, що саме на районні бюджети припадає близько 23% бюджетних видатків по країні на охорону здоров’я, 36% видатків на освіту, понад 26% видатків з соціального захисту. Отже якщо районні Ради мають відповівдати за надання жителям району певних суспільних благ, то прийняття відповідальних рішень необхідно віднести до їх компетенції та закріпити за ними необхідні для цього податкові надходження. 

             Позитивною зміною в міжбюджетних  відносинах на Україні вважають  той факт, що Бюджетний  кодекс  закріпив встановлення нормативів  фінансової забезпеченості та щоденних відрахувань дотацій вирівнювання не для областей, а для  686 місцевих бюджетів окремо. Ці переваги здається дещо марними з таких причин:

• для вказаних 686 місцевих бюджетів не має взаємозв’язку між обсягом збираємих на відповідній території податків та перерахуванням дотацій;
• обсяг субвенцій та дотацій вирівнювання залежить від щорічного розрахунку низки показників та коефіцієнтів, які складатимуть Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;
• досвід останніх років показує, що щорічно будуть переглядатися також складові доходної частини бюджету, за рахунок котрої виплачуватимуться дотації.

Всі ці умови  свідчать про те, що використання Формули  нічого не змінить з точки зору розрахунку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Органи місцевого самоврядування як і раніше залишаються у стані повної непередбачуваності відносно своїх фінансових можливостей. А це свідчить про відсутність середньострокового планування і відповідно неможливість ефективно розпоряджатися бюджетними коштами у майбутньому.

               На жаль, з прийняттям Бюджетного  кодексу не покращала ситуація  з прозорістю трансфертів. В  цьому можна переконатися, якщо  переглянути додатки 4,5,6  Закону  України „Про Державний бюджет  на 2003р.” Дані цих додатків  засвідчують, що нормативи щоденних відрахувань дотацій вирівнювання є індивідуальним для кожного з 686 бюджетів. Але порівняти умови одного бюджету та іншого на підставі наведених цифр практично неможливо без додаткових підрахувань.

              

3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні

 

            Проведений у попередніх главах  аналіз бюджетного законодавства,  динаміки та структури міжбюджетних  відносин на Україні виявив  основні проблеми та суперечності  розвитку місцевих бюджетів, до  яких належать:

• зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;
• постійні зміни в податковому законодавстві;
• лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;
• непрозорість міжбюджетних трансфертів;
• відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;
• неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.

У науковій літературі та виступах політиків дискусії про  реформування міжбюджетних відносин в  Україні розгорталися в останні  роки найчастіше навколо проблем  доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні [32]. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати (див. Рис.2)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.2 Модель реформи міжбюджетних відносин на основі податкової реформи

 

Модель передбачає прямий зв’язок між розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і  задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливостіі розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів :

Податок на нерухомість може забезпечити достатні й легко прогнозовані надходження до місцевих бюджетів. Це найбільш стабільний об’єкт оподаткування у порівнянні з іншими видами активів чи доходами. Крім того, нерухоме майно важко приховати. Податок здатен стимулювати більш раціональне використання нерухомості, а для неефективних власників – це хороший стимул для того, щоб позбуватися таких об’єктів оподаткування.

Оподаткування нерухомого майна в Україні здійснюється у формі плати за землю (Закон України “Про плату за землю” від 3 липня 1992 року №2535), а з 1 січня 2005 року оподатковуватимуться доходи від операцій з нерухомістю. Втім, спроби запровадити податок на нерухомість в тій чи іншій формі тривають вже певний час. На сьогодні маємо Податковий Кодекс, прийнятий у другому читанні в листопаді 2002 року з відповідним розділом, законопроект “Про нерухоме майно громадян”. Проте податку на нерухоме майно в Україні не існує. Причина – низка невирішених проблем, які стосуються передусім методики оцінки нерухомості та прорахунку соціального аспекту від введення такого податку в дію.

 

Податок на платні розважальні заходи. За ініціативи Міністерства культури України, Верховна Рада України 10 липня 2003 року прийняла Закон про гастрольні заходи в Україні (№1115-IV) з метою отримання додаткових ресурсів для фінансування гастрольної діяльності українських колективів. З огляду на лобістський характер, закон має ряд недоліків, які свідчать про його обмеженість.

Закон передбачає встановлення збору за проведення гастрольних заходів в Україні, який стягується за ставкою 3% виручки від реалізації квитків на гастрольний захід. Передбачивши оподаткування одного виду платного розважального заходу, законодавець “забув” про всі інші подібні заходи: перегляд кіно та відео-фільмів (той самий “гастрольний захід”, записаний на плівку); відвідання спортивних змагань; використання чи оренда обладнання для спорту та відпочинку; відвідання дискотек, більярдних, спортивних боулінг- та гольф-клубів.

З нарахованих сум  збору 30% залишається на спеціальних  рахунках Автономної Республіки Крим та в областях, а 70% перераховуються на спеціальний рахунок Державного казначейства. Закон передбачає запровадження збору, який є по суті державним, тоді як його варто було запровадити у формі місцевого податку зі стовідсотковим зарахуванням надходжень до відповідних бюджетів, і надати певні повноваження щодо його адміністрування місцевим органам влади. Це стало б додатковим стимулом для того, щоб розвивати відповідну інфраструктуру малих міст і докладати зусиль для запрошення виконавців.

Ще одним потенційним  джерелом доходів місцевих бюджетів може стати місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко запровадити, якщо загальний податок сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку.

             Місцеві податки та збори адмініструються податковими адміністраціями, які ставлять їх чи не на останнє місце за важливістю. Натомість місцеві органи влади, кровно зацікавлені в надходженнях від цих податків, докладатимуть всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.

І.О. Луніна, в  свою чергу, звертає увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:

1) розмежування  компетенцій між всіма рівнями  публічної влади одночасно, чітке  визначення функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання . Для цього необхідно:

• скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань – оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;
• згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них. Для тих суспільних благ, споживання яких має територіальні обмеження і тому доступні тільки мешканцям певної території, їх надання доцільно віднести до повноважень регіональних або місцевих органів влади.

2) перерозподілу  об’єктів загальнодержавної та  комунальної форм власності відповідно  до функціональних повноважень  органів влади, завершити передання  соціальної сфери підприємств місцевим органам влади;

3) розподілу  видаткових зобов’язань між різними  видами бюджетів. Такий розподіл  повинен якнайбільше відповідати  розподілу функціональних повноважень,  тобто як видатки, так і повноваження  мають належати одному й тому  ж рівню влади. Це дозволяє встановити чітку відповідальність органів влади за надання суспільних послуг та ефективність бюджетних витрат, а також здійснювати належний контроль за роботою апарату управління;

4)розподілу  податкових повноважень щодо  зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.

Сьогодні  висока централізація бюджетних  коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку органи місцевої влади повинні відповідати за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому – бути виконавцями централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів. Це призведе до :

- появи додаткових  можливостей місцевих органів  влади фінансувати економічний  напрям (через вивільнення фінансових ресурсів) [14]

- зменшення  потреб в управлінні системою  і, відповідно, до скорочення видатків  на утримання органів управління.

Отже з  метою суттєвого розв’язання  проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або  розробити національні стандарти щодо фінансування соціальних послуг на Україні.

По-друге, з  метою стабілізації міжбюджетних відносин слід збільшити термін перезатвердження норм міжбюджетних розрахунків з  одного року хоча б на три роки.

По-третє, створити в трьох регіонах України, що суттєво відрізняються своїми економічними та природними умовами, експериментальні утворення для випереджаючого відпрацювання норм і механізму міжбюджетних відносин на новій основі протягом одного-двох років.

До розв’язання  цих проблем мають бути підключені Науково-дослідний інститут при Міністерстві фінансів, а також ВОЗ Міністерства фінансів, які могли б працювати в межах єдиної спільної наукової програми.

Поступове запровадження  цих заходів у комплексі з  відмовою від формування основних доходів місцевих бюджетів від  трансфертів і нормативів дасть змогу:

• сформувати у кожному регіоні комплекс проблем, які можуть бути  розв’язані тільки місцевою владою, і тому по-новому постане роль місцевих органів влади у кожному конкретному регіоні;
• сформувати передумови для виходу прибутків підприємств і громадян із тіні й переходу до офіційного сектору економіки;
• збільшити витрати населення і підвищити платоспроможній попит;
• удосконалити механізм фіскального контролю;
• визначити реальну фінансову самостійність кожної одиниці господарства місцевих органів влади і таким чином упорядкувати видатки на них;
• дати змогу місцевим органам влади більшу увагу приділяти економічному зростанню.