Основные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации

Целесообразно согласиться с мнением В.С. Назарова, что федеративная форма государственного устройства или, как минимум, делегирование полномочий национального правительства субнациональным и/или местным органам власти становятся все более востребованными в различных регионах мира, что можно объяснить следующими причинами:

1. Децентрализация позволяет оптимизировать  вертикальную структуру общественного  сектора, передать фискальные полномочия  и обязательства по предоставлению  общественных благ на уровень, обладающий наибольшими возможностями  для их исполнения.

2. Местные власти имеют больше  информации о местных условиях  и предпочтениях, чем национальное  правительство, а значит, принимают  лучшее решение. Позднее была  сформулирована теорема о децентрализации: при отсутствии экстерналий и  экономии на масштабе децентрализация  бюджетных решений всегда предпочтительнее  или, по крайней мере, эквивалентна  централизации. Чем больше отличаются  между собой предпочтения населения  отдельных территорий и чем  менее способны центральные власти  по сравнению с региональными  выявить приоритеты населения  в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно  получить от децентрализации.

3. Фискальная децентрализация приводит  к возникновению конкуренции  между субнациональными образованиями. Такая конкуренция приводит к  оптимальному распределению ресурсов: потребители-избиратели получают  возможность выбирать тот регион, который предложит им оптимальный  набор общественных благ за  наименьшую плату в виде налогов.

4. Фискальный федерализм при соблюдении  определенных условий создает  ситуацию, когда уровни государственной  власти взаимно ограничивают  друг друга по поводу вмешательства  в функционирование рыночной  экономики. Ни один из уровней  власти при грамотном распределении  полномочий не обладает монополией  по регулированию экономики.

Но степень федерализации экономически развитых государств не достигла больших размахов, это связано с тем, что бюджетная децентрализация имеет свои издержки:

1. Децентрализация полномочий приводит  к межрегиональной дифференциации  чистых фискальных выгод - разницы  между объёмом получаемых выгод  от предоставления субнациональных  общественных благ и уровнем  осуществляемых налоговых платежей. Такая дифференциация создает  стимулы для перемещения фирм  и людей, а также приводит к  нарушению принципа горизонтальной  справедливости.

2. Для высокой степени децентрализации  характерно наличие горизонтальных  фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего со стремлением  субнациональных властей к достижению  собственных целей за счёт  других регионов (например, недобросовестная  налоговая конкуренция, экспорт  налогового бремени и т.д.).

3. Для федеративного государства  характерны также и вертикальные  фискальные внешние эффекты, состоящие  в стремлении субнациональных  властей к переложению налогового  и расходного бремени на национальные  власти .

Английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом произведена группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

В самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1. Из трех главных функций государственных  органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального  дохода и производства государственных  товаров и услуг (обычно последняя  называется функцией распределения  ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся  к сфере деятельности центрального  правительства, а третья делится  между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности  субнациональных правительств, что  в целом соответствует оптимальной  теоретической модели бюджетного  федерализма.

2. Наделение полномочий по налогообложению  разных уровней власти происходит  в соответствии с указанным  распределением функций. Налоговыми  источниками центрального бюджета  становятся такие виды налогов, как подоходные на физических  и юридических лиц, а также  акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты  довольствуются второстепенными  источниками - налогами на товары  и услуги, имущество и земельные  участки.

3. Признается высокая степень финансовой  независимости и самостоятельности  региональных властей. Это фактически  может привести к отказу центрального  правительства от контроля за  бюджетной деятельностью региональных  органов, безразличному отношению  к проблеме горизонтальных дисбалансов  и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по  их долгам. Финансовым обеспечением  независимости и самостоятельности  регионов служит предоставление  им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда  они имеют возможность вводить  любые налоги, кроме тех, которые  могут нарушать межрегиональную  и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных  диспропорций решается главным  образом путем предоставления  целевых грантов, которые обычно  выражаются в форме прямых  трансфертов нуждающимся категориям  населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно более широкое участие  региональных властей в перераспределении  национального дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли региональных  властей в системе распределения  налоговых доходов, в том числе  и национальных;

- активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная  ответственность центра за состояние  региональных государственных финансов, уровень социально-экономического  развития территорий, что ведет  к усилению контроля со стороны  центра и некоторому ограничению  самостоятельности региональных  властей. В крайнем случае, это  может выражаться в высокой  степени централизации управления  и превращении региональных властей  фактически в агентов центральных  структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить

По мнению В.С. Назарова ссновными параметрами названной модели являются:

1. Региональная автономия. Региональным  властям принадлежит приоритетное  по сравнению с федеральным  центром право регулирования  региональной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно  доходных источников для исполнения  своих расходных обязательств.

2. Общенациональный рынок. Федерация  имеет достаточно полномочий, чтобы  создать и поддерживать единый  национальный рынок товаров и  услуг. Единство общенационального  рынка подразумевает отсутствие  барьеров по перемещению капитала  и трудовых ресурсов между  регионами, отсутствие внутренних  торговых барьеров, использование  одной валюты во всех регионах.

Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.

3. Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен  создавать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной  финансовой политики им гарантирована  помощь за счет федерального  бюджета. На федеральном уровне  устанавливаются ограничения для  субнациональных заимствований  и/или разрабатывается процедура  банкротства региональных властей.

4. Институционализация полномочий. Разделение  полномочий между уровнями государственной  власти четко закрепляется в  Конституции или в иных нормативно-правовых  актах, одностороннее изменение  которых невозможно ни со стороны  федерального центра, ни со стороны регионов.

1.3 Принципы бюджетного устройства  в федеративных и унитарных  государствах

Термин «федерация» происходит от латинского слова «foederare» - объединять, укреплять союзом. В отличие от унитарного государства, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. В результате этого получается многоуровневая структура с автономными уровнями (относительно независимыми), где обязательно присутствует иерархия органов управления.

Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы  Российской Федерации означает  единство бюджетного законодательства  Российской Федерации, принципов  организации и функционирования  бюджетной системы Российской  Федерации, форм бюджетной документации  и бюджетной отчетности, бюджетной  классификации бюджетной системы  Российской Федерации, санкций за  нарушение бюджетного законодательства  Российской Федерации, единый порядок  установления и исполнения расходных  обязательств, формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации, ведения бюджетного учета  и составления бюджетной отчетности  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения  судебных актов по обращению  взыскания на средства бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования  дефицитов бюджетов между бюджетами  бюджетной системы Российской  Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.