Планирование расходов бюджетной организации

     Понятие «Государственное (муниципальное) задание» является нововведением современного российского законодательства и  тесно связано с выполнением  одной из важнейших функций исполнительных органов власти всех уровней – оказанием государственных (муниципальных) услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.

     Особую  актуальность это приобрело в  преддверии вступления в силу с 1 января 2009 года положений статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой «Государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам».

     Государственное (муниципальное) задание определяет:

• категории физических или юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• показатели характеризующие качество, состав, объем оказываемых услуг;
• порядок оказания услуг;
• предельные тарифы на оплату услуг, если законодательством предусмотрена оплата услуг потребителем;
• порядок осуществления контроля и требования к отчетности.

     Это означает переход на новый качественный уровень управления общественными финансами. Бюджетные ассигнования теперь выделяются не под «абстрактные социальную защиту или здравоохранение», а под конкретный и четко определенный набор услуг с заданными параметрами выполнения и результатом, что скажется на качестве жизни населения страны.

     Безусловно, степень распространения государственных  заданий в бюджетном процессе может быть разной. Можно ограничиться только бюджетированием расходов учреждений и некоммерческих организаций на оказание услуг, можно рассматривать расходы на оказание государственных услуг в целом (в том числе с учетом услуг, оказываемых в рамках размещения заказов для государственных нужд). Но в любом случае вопрос о том, каким образом и с помощью каких инструментов планировать расходы на оказание услуг, остается одинаково актуальным.

     Ситуация  с организацией бюджетирования государственных (муниципальных) услуг серьезно осложняется  несколькими факторами:

• терминологическими расхождениями в определении государственных услуг;
• отсутствием учета расходов на отдельные государственные услуги;
• отсутствием наработанной практики по организации планирования расходов на оказание государственных услуг и финансирования таких расходов;
• устоявшейся практикой финансирования затрат (в виде содержания учреждений), а не результатов (в виде государственных услуг определенного объема и качества).

   Терминологические разночтения определения «государственная услуга» — одно из ключевых затруднений, возникающих при разработке нормативно-правовых актов в области бюджетирования государственных услуг.

   В соответствии с бюджетным законодательством  это в первую очередь услуги, оказываемые  учреждениями и иными организациями  в сфере образования, здравоохранения, культуры и искусства и т. д. Согласно законодательству в области государственного управления это услуги административного характера: выдача справок и разрешений, предоставление социальных выплат, лицензирование и т. д. При этом второй тип услуг достаточно сложно ложится в логику бюджетирования (так как зачастую оказывается непосредственно государственными органами), а первый тип услуг наоборот, плохо поддается регламентации, активно применяемой в отношении услуг административного характера.

   С учетом того, что и те и другие услуги именуются государственными, возникает дилемма применения к ним инструментов бюджетного и административного регулирования.

   Отсутствие  учета расходов на отдельные государственные  услуги — еще одно объективное  условие на текущий момент времени. Бюджетный учет на уровне главных распорядителей бюджетных средств не предполагает возможности учета себестоимости государственных услуг. Более того, сами государственные услуги, в разрезе которых должен вестись учет, зачастую не выделены, не определены их состав и содержание.

   Недостаток практического опыта по организации планирования и финансирования расходов на оказание государственных услуг в свою очередь не позволяет оценить практическую эффективность тех или иных институциональных моделей бюджетирования государственных услуг. Об эффективности применяемых способов бюджетирования пока приходится рассуждать преимущественно теоретически.

   Последний момент, который необходимо учитывать  при практической организации бюджетирования государственных услуг — это  устоявшаяся в бюджетном секторе практика планирования и финансирования не результатов и продуктов (в виде оказания государственных услуг), а осуществляемых бюджетной сетью затрат. Как показывает опыт, изменить складывающуюся годами «затратную» логику плановиков и финансистов крайне сложно. Осуществление такого рода реформ будет неизбежно встречать сопротивление и непонимание финансово-экономических служб распорядителей бюджетных средств.

   Описанные выше трудности на сегодняшний день характерны для различных регионов в большей или меньшей степени. Однако введение государственного и муниципального задания способствует гарантии предоставления бюджетных услуг в необходимых объемах и надлежащего качества.  

2.3 Планирование расходов бюджетных учреждений в рамках модели  сметного финансирования  

     Как было отмечено нами выше, финансовое планирование в учреждениях, состоящих на бюджете, основано на составлении различных смет.

     Согласно  статье 6 БК РФ: бюджетная смета –  это документ, устанавливающий в  соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

     Лимиты  бюджетных обязательств – это  объем прав в денежном выражении  на принятие бюджетным учреждением  бюджетных обязательств и на их исполнение в текущем финансовом году.

     Бюджетное обязательство – это расходное обязательство, подлежащее исполнению в соответствующем финансовом году.

     Расходное обязательство – это обусловленная  законом обязанность предоставить физическому или юридическому лицу средства из соответствующего бюджета.

     Таким образом, смета бюджетного учреждения – в РФ вид финансового плана, основа для определения величины расходов, финансируемых из бюджета.

     Эффективность работы учреждения во многом зависит  от того, насколько грамотно составлена бюджетная смета.

     Составление смет бюджетных учреждений позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение  бюджетных учреждений государственным  финансированием;

• анализ предполагаемых проектов расходов и  отчетов об использовании средств;

• контроль за эффективным и экономным расходованием  средств.

     Согласно  статье 221 БК РФ бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов РФ. Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений утверждены приказом Минфина России от 20 ноября 2007г. №112н.

     Показатели  бюджетной сметы, устанавливающие  объем и распределение направлений расходования, формируются:

• на период одного финансового года в соответствии с лимитами бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения;
• в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.

     Статьи  бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям  расходов, обеспечивая с одной стороны действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Согласно статье 221 БК РФ внесение изменений в бюджетную смету осуществляется путем утверждения изменения показателей. Если изменения в бюджетной смете затрагивают показатели бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и утвержденного объема лимитов бюджетных обязательств, то такие изменения возможны только после внесения соответствующих изменений в бюджетную роспись главного распорядителя средств бюджета и лимиты бюджетных обязательств. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняет эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.

     При составлении сметы возникнет необходимость в группировке расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера на действующие и принимаемые.

     Практика  показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен  ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся  фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называют действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил  пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты.

     В то же время существуют расходные  обязательства, возникающие многократно  или однократно, причем одновременно с принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение  об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства называются принимаемыми. Их обоснование требует тщательной проработки.

     На  сегодняшний день при составлении  бюджетных смет планирование большинства статей расходов бюджетных учреждений основано на применении нормативного метода.

     Несмотря  на то, что неуклонно расширяется  в последнее время применение программно-целевого метода планирования расходов в рамках модели финансирования, ориентированного на управление результатами. Методами планирования и финансирования, основанными на прямой взаимосвязи «средства-результат», на сегодняшний день покрыто лишь 15% от общей суммы бюджетных расходов. Остальная часть (85%) пока находится на традиционном сметном финансировании («управление бюджетными ресурсами»). [журнал «Бюджет»]

     В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной их разбивкой по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает лишь сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются; управление бюджетом сводится главным образом к внешнему контролю за соответствием кассовых расходов плановым показателям. Отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов; процедуры и методологии внутреннего и внешнего контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.

     Таким образом, одной из главных  причин недостатков нормативного метода планирования расходов бюджетных учреждений в процессе осуществления сметного финансирования – отсутствие внутренней системы планирования в бюджетном учреждении. 
 

2.3 Модель финансирования, ориентированного на управления результатами, в рамках программно-целевого метода планирования расходов

     В рамках принятой Правительством РФ концепции  «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования привязываются к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результаты.

      Учреждениям предоставлено право вносить предложения по распределению и использованию бюджетных средств, то есть доведенные без разбивки по кодам классификации контрольные цифры учреждение самостоятельно планирует в разрезе видов расходов с учетом утвержденных стандартов качества бюджетных услуг. По сути, это и является целевой программой конкретного бюджетного учреждения (для сведения: такой документ содержит пять-шесть табличных форм и пояснительную часть общим объемом порядка 200 страниц). Финансовый орган проверяет и согласовывает такие программы, а затем на их основе осуществляется программно-целевое финансирование.