Правовое регулирование государственного и бюджетного устройства в Российской Федерации

К исключительной компетенции Российской Федерации относится также решение  вопросов, касающихся установления правовых основ единого рынка– финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования; основ ценовой политики; федеральных экономических служб, включая федеральные банки; федеральных энергетических систем, ядерной энергетики; федерального транспорта, путей сообщения, информации связи; и др. Полный перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении РФ, содержится в статье 71 Конституции. Кроме названных черт и особенностей России как федеративному государству в целом свойственны и другие черты и особенности. Среди них – наличие общего для всех российских граждан государственного языка, каковым является русский язык; установление единой для всей страны федеральной государственной службы; наличие официальных атрибутов РФ в виде государственного флага, герба и гимна; и др.

В основе конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации лежит ряд положений Конституции РФ, касающихся федеративного устройства России и характера её взаимоотношений с субъектами Федерации, а также основные законы последних– конституции субъектов РФ и их уставы. Данный факт закрепляется в Конституции, где акцентируется внимание на статусе каждого отдельного вида субъектов Федерации (республик и других субъектов) и где в отдельности указывается на то, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Конституционно-правовой статус субъекта РФ может быть изменён не иначе как только по взаимному согласию Федерации и её субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. То же самое касается и границ между субъектами РФ, которые могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Конституционно-правовой статус субъектов  Федерации характеризуется, с одной  стороны, общими чертами, присущими  всем без исключения субъектам РФ, а с другой стороны– их отдельными специфическими особенностями. Среди общих черт субъектов РФ– наличие у каждого из них своих высших органов государствен-444 ной власти, своего административно-территориального деления, своей собственности, своего законодательства. В соответствии с Конституцией РФ каждая «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство», а каждый край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ «имеет свой устав и законодательство» (ст. 5.2). При этом действует конституционно установленное правило, согласно которому законы и иные нормативно-правовые акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации или же по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В случае возникновения коллизии между федеральным законом и любым иным актом действует федеральный закон. Однако данное правило не относится к нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к их исключительному ведению. В соответствии с Конституцией РФ к предметам исключительного ведения субъектов Федерации относится всё то, что находится вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения Федерации и её субъектов. В сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и «осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (ст. 7:, п. 4). При этом в случае возникновения противоречия между федеративным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по предмету, относящемуся к его исключительному ведению, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

К общим чертам субъектов РФ и  их конституционно-правового статуса  следует отнести, помимо названных, также такие, которые связаны  с формированием и осуществлением бюджетов субъектов Федерации; реализацией права законодательной инициативы в федеральном парламенте; участием их в международных и внешнеэкономических связях; наличием у них своей символики в виде герба, флага, а у некоторых субъектов Федерации и своего гимна и др. Наряду с общими чертами субъектов Российской Федерации и их конституционно-правового статуса некоторые из них имеют и свои специфические особенности. Это касается в первую очередь республик, которые выделяются тем, что характеризуются как государства, а не как государственные образования; имеют свои конституции, а не уставы, как другие субъекты; могут устанавливать свой государственный язык, наряду с русским языком– государственным языком РФ; имеют право устанавливать кроме федерального также республиканское гражданство и др.

   Теперь рассмотрим правовое регулирование бюджетного устройства Российской Федерации. До 1991 г, бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной, унитарной. Становление современной российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило необходимость пересмотра концепции, бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В Законе устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне.

Далее следует Закон  РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», который был принят в 1992 г. По сути, это была первая попытка внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов.

Важное значение для  развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ об основах бюджетных  прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993 г. Этот Закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

Конституция РФ, принятая в 1993 г., закрепила  федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Следует отметить, что бюджетные  законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответствовали ей, так как были приняты в качестве основ, т.е. закрепили наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специальных актах.

Для рассмотрения и утверждения федерального бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие бюджетные положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. Так, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Нельзя не отметить Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ, что связано с созданием Федерального фонда финансовой поддержки регионов и расчетом размера финансовой помощи на основе разработанной формулы. Это дало старт процессам объективизации межбюджетного распределения средств, явилось реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.

В 1995 г. был принят Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», который  обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. Принятый в его развитие Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные принципы организации местных финансов. Данный Закон устанавливает:

– источники бюджетного формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

– основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

– взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

– гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В 1996 г. принят Федеральный  закон «О бюджетной классификации  Российской Федерации». Он устанавливает  структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в  основу построения бюджетной классификации РФ положены международные стандарты, что обеспечивает кроме всего прочего международную сопоставимость бюджетных показателей. Однако отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в  основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. В основе правовой пирамиды находится конституция, но ее положения в части государственного финансового управления обычно регламентируют только принципиальные моменты:

– требуют, чтобы все государственные средства поступали на специально предназначенные для этого счета и тратились только в соответствии с законодательством;

– определяют финансовые отношения между центральным и местными уровнями управления;

– разграничивают полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в отношении государственных финансов.

Кроме норм, записанных в  Конституции, для целей нормативного регулирования государственного финансового  управления может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, который также включается в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения программ правительства.

Контроль за совокупным уровнем расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга  является важнейшим направлением макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может в большой степени повлиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:

– распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти;

– запрета внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;

– ограничения бюджетного дефицита, государственного долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.

В Российской Федерации было принято  решение создать единый законодательный  акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ.

В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного действия, регулирующих отдельные вопросы бюджетных правоотношений, и ежегодных – о бюджете на очередной финансовый год. БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, которые обозначены на рис. 2.1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В то же время БК РФ устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Структура бюджетного законодательства России, установленная в БК, представлена на рис. 2.1.

Правовое регулирование бюджетных  отношений предусматривает установление: