Принципы бюджетного процесса

     Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств.

     Бюджетный процесс представляет собой цикл, продолжительность которого, как  отмечают специалисты, составляет чуть больше двух лет с момента составления  проекта бюджета до момента утверждения отчета о его исполнении ¹⁹. Этот срок в научной литературе принято называть бюджетным циклом. Помимо временных рамок бюджетный цикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации его пространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектов Российской Федерации - территорией соответствующего субъекта Федерации, на уровне муниципальных образований - территорией соответствующего муниципального образования. Бюджетный цикл имеет территорию осуществления и соответствующего управляющего субъекта (субъекта публичных финансов). Исходя из этого, можно сделать вывод, что каждый субъект публичных финансов - каждое муниципальное образование, каждый субъект Федерации и Российская Федерация - в целом осуществляет собственный бюджетный процесс.

     Однако  Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный  процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и  рассматривает бюджетный процесс  как единую для всего государства  деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.

     Наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства. В связи с этим определение бюджетного процесса возможно изложить в следующей редакции: бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению соответствующих проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. 

      ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ 

     2.1 Понятие принципов бюджетного процесса 

     Задачами  и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др.

     Одной из гарантий реализации задач и целей  бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный  процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов  бюджетного процесса". Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

     Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:

     1) общеправовые принципы бюджетного  процесса;

     2) принципы бюджетного процесса, вытекающие  из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;

     3) принципы, отражающие сущность бюджетного  процесса как специфической сферы  формирования и развития бюджетных  правоотношений.

     Общеправовые  принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего характера  к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе.

     Среди принципов бюджетной системы  Российской Федерации, наиболее тесно  связанных с деятельностью уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, следует отметить: единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; достоверность бюджета; единство кассы.

     К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность как специфической сферы функционирования бюджетных правоотношений, относятся, на наш взгляд, следующие: принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам.

     Следует констатировать, что законодательство Российской Федерации не содержит прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса. Приведенные выше требования, предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами, предлагаемыми законодателем под видом, например, "принципов бюджетной системы Российской Федерации" (ст. 28 БК РФ), "принципов предоставления межбюджетных трансфертов" (ст. 7 БК РФ), "принципов назначения бюджетной классификации" (ст. 18 БК РФ), "принципов отражения расходов" (п. 4 ст. 21 БК РФ) и т.д., в других случаях - принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа нормативной базы бюджетного процесса и логического анализа его сущности как бюджетно-правового явления. Тем не менее, несмотря на неоднозначный уровень "нормативного внимания" к указанным принципам, они являются обязательными для компетентных в бюджетном процессе субъектов. Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и тем, что бюджетный процесс как публично-правовое явление осуществляется посредством бюджетных правоотношений. Подобного рода правоотношения регулируются нормами императивного характера, что не оставляет их участникам возможности усмотрения в своих действиях. На императивность хода бюджетных процессуальных отношений обращают внимание суды, оценивая нормы бюджетного права. Суды отграничивают бюджетные отношения, например, от гражданских отношений, во многих случаях смежных по характеру (отношения банковского счета и отношения исполнения бюджета через банковский счет, отношения гражданско-правовых заимствований и отношения государственного долга и др.)

     Принципы бюджетного процесса представляют собой ту противоречивую характеристику его правового режима, следовать или не следовать которой обусловлено реализацией полномочий уполномоченных в ведении "бюджетных дел" органов власти. А их решения в последующем будут оценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализации компетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мер ответственности. 
 

     2.2 Классификация принципов бюджетного процесса 

     2.2.1 Общеправовые принципы бюджетного процесса

     Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет принцип законности.

     Применительно к бюджетному процессу указанный  принцип имеет две формы проявления.

     Во-первых, говоря о законности бюджетного процесса стоит отметить, что бюджетный процесс и соответствующие ему бюджетные процессуальные отношения - явления, подвергаемые детальной нормативной правовой регламентации. Ход бюджетного процесса обусловлен содержанием и объемом законодательного регулирования. Бюджетные отношения как разновидность финансовых правоотношений могут существовать исключительно в форме, определенной законом. Любые бюджетные отношения - будь то зачисление доходов в публичный фонд либо производство расходов - невозможны вне правового оформления. Данные акты, в свою очередь, должны соответствовать требованиям законности, обеспечивать конституционно предусмотренные гарантии прав и свобод граждан.

     Во-вторых, результат самого бюджетного процесса - акт о бюджете - имеет правовую форму (правовой акт о бюджете - закон, решение). На федеральном уровне бюджет утверждается в форме федерального закона, на уровне субъекта РФ - в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципального образования - в форме муниципального правового акта (ст. 11 БК РФ). Правовой акт о бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта о бюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случае будет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствовать нормативным установлениям. Таким образом, закон о бюджете должен быть детально отработанным нормативным правовым актом, учитывающим иные акты, в том числе закрепляющие формирующие доходы платежи, расходные обязательства публично-правовых образований.

     Следующий принцип бюджетного процесса общего характера - подконтрольность. Бюджетный  контроль осуществляется на всех стадиях  бюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления проектов бюджетов всех уровней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения и утверждения законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших для функционирования бюджета процесса - непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадии исполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, как предупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств, проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности и эффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к бюджетам бюджетной системы государства.

     Не  меньшее значение для осуществления бюджетного процесса имеет принцип разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе.

     Участниками бюджетного процесса являются субъекты указанные в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса.

     Органы  власти, реализующие компетенцию  участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс последовательно, осуществляя свои полномочия исходя из содержания и задач конкретных стадий бюджетного процесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрения законопроекта бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, исполнительные органы - контроль в ходе исполнения бюджета в рамках специальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающий участником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вносит свой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.

     Принцип разграничения компетенции органов  власти в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация принципа разделения властей применительно к конкретному виду государственной деятельности - бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса. 

     2.2.2 Принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом

     Принцип самостоятельности бюджетов как  принцип бюджетного процесса в числе  прочих характеристик подразумевает  право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, определять формы и направления расходования средств бюджетов, предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств (по анализу ст. 31 БК РФ). Формирование и исполнение бюджетов - составная часть бюджетного процесса - выступает гарантией самостоятельности статуса публично-правовых образований.

     В качестве гарантий самостоятельности  бюджета можно обозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетного процесса. Данные характеристики отмечаются и в судебных актах. Например, как отмечает Конституционный Суд РФ, перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога должны регулироваться федеральным законом, с тем чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других ²⁰.