Развитие общественного участия в бюджетном процессе

ФИНЭК

Развитие общественного  участия в бюджетном процессе

Доклад

 

24.11.2013

 

 

Развитие общественного участия  в бюджетном процессе

Общие положения

 
Общественное  участие  в  бюджетном  процессе – это непрерывный процесс взаимодействия гражданского общества и органов власти, в основе которого лежат переговоры  по  поводу  реализации  законных  прав,  а  также  интересов  граждан  и  социальных  групп  в  бюджете. 

 

Технология  общественного  участия  в  бюджетном  процессе – это совокупность  последовательно  осуществляемых  действий  и  процедур,  в  результате  которых  реализуются запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия бюджетного решения. 

 

Здесь  важно  иметь  в  виду,  что  под  термином «участие», мы  понимаем  его  буквальное значение – у-част[ь]-ие. То есть для получения через работу над бюджетом ранее недоступных возможностей  НКО  мало  присутствовать,  мало  знать  или  понимать,  мало  говорить  и  быть услышанными –  надо  стать  частью  бюджетного  процесса  своего  города,  района,  области, территории, где они действуют, где они имеют влияние и поддержку населения.

 

Эффективным общественное участие  можно считать тогда, когда озвученные в его ходе общественностью проблемы входят в повестку работы лиц, принимающих решения по бюджету, а артикулированные потребности определенных социальных групп учитываются при принятии бюджетных решений.

Объектом  рассматриваемого  общественного участия является  бюджетный процесс в российских городах, в качестве субъекта выступают НКО и их лидеры, а также представители научного  сообщества  и СМИ этих  городов.  Часть областных и муниципальных депутатов,  а также представителей  администрации подвергаются  воздействию  в  процессе  общественного  участия,  часть  непосредственно  вовлекается  в  решение  задач  совершенствования  бюджетного  процесса.

 

При  планировании  участия  в  бюджетном  процессе  нужно  иметь  ввиду,  что 

Продолжительность бюджетного процесса длится около 2 лет: 

• составление  проекта  бюджета,  его  рассмотрение  и  утверждение  занимают  8  месяцев;
• исполнение - с 1 января по 31 декабря (календарный год);
• составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение - 5 месяцев.

Тот есть участие в бюджетном  процессе требует активной работы в течение двух финансовых лет.

 

Основные виды общественного участия в бюджетном процессе: 

• анализ  бюджета  и  бюджетного  процесса (прикладной  бюджетный  анализ  для подготовки решений)
• общественная экспертиза
• общественные слушания (для обсуждения, принятия и контроля исполнения).

 

Чем правильнее выбран уровень и  форма общественного участия  и организовано взаимодействие, тем  больший эффект можно получить от общественного участия в бюджетном  процессе.

Общественное участие в бюджетном  процессе может проходить в различных формах:

1. Организация отдельных общественных слушаний по проблемам.
2. Создание системы регулярных общественных обсуждений проблем, в т.ч. в форме общественных палат (советов).
3. Участие в открытых депутатских (исполнительной власти) слушаниях.
4. Делегирование представителей в принимающие решения (или проводящие конкурсы, или консультативные) комиссии и советы органов власти (экспертные, "общественные" и т.п., в "рабочие группы", в "общественные помощники", в "советники") и их участие в рассмотрении и решении проблем.
5. Независимый анализ по отдельной проблеме (в т.ч. в форме "общественной экспертизы"), предложенный властям и опубликованный.
6. Отдельные публикации в СМИ по проблемам (в т.ч. "интерактивные дебаты").
7. Кампания в СМИ по проблемам (в т.ч. ведение постоянной рубрики).
8. Предложение властям проектов нормативно-правовых актов, программ и т.п.
9. Письма депутатам и представителям исполнительной власти с обращениями.
10. Сбор подписей под обращениями к депутатам и представителям исполнительной власти по проблемам.
11. Инициирование и использование результатов социологических исследований, выявляющих общественное мнение и интересы избирателей, для влияния на решение проблем властью.
12. Использование общественных приемных, "горячих телефонов".
13. Использование законных прав на выражение мнений, проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций, инициирование и проведение собраний, сходов граждан, издание и распространение информационных материалов, брошюр, газет, листовок, плакатов, социальной рекламы и т.п.
14. Обращение в контрольные и правоохранительные органы.
15. Инициирование и участие в судебных процессах (в т.ч. в качестве общественных представителей).
16. Участие НКО в реализации финансируемого из бюджета заказа (социального заказа, социального гранта).
17. Использование кампаний по выборам и референдумам для косвенного влияния на решение проблем и характер отношений с властью.
18. Вовлечение представителей властей в деятельность общественных организаций, в т.ч. собрания, конференции, семинары, наблюдательные советы и т.п. (в соответствии с законами и т.п. нормами, а также с уставами этих организаций).
19. Содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти.
20. Разовые коалиционные действия (контакты, обмен информацией, взаимное содействие повышению квалификации и координация действий) различных групп общественности и формирование устойчивых коалиций при воздействии на власть по отдельной проблеме.

 

Общественные слушания

Общественные  слушания -  одна  из  древнейших  форм  политического участия людей в функционировании  власти. Открытая  встреча «управляющих»  и «управляемых»,  выступления представителей  обеих  сторон  по  вопросам  деятельности  власти  обеспечивали  рост информированности  участников  и  легитимность  власти  за  счет  публичности. 

 

Прообразом слушаний можно считать  публичное оглашение решений  древних властей и «реакцию масс»  на

них (от  криков  одобрения,  до «народ  безмолвствовал»  или  бунта).  Отсюда  ведут  начало современные  принципы  вступления  в  обязательную  для  всех (т.е для широкого  круга людей) силу решений властей только после их опубликования.

 

В наше время происходит утверждение  принципа принятия обязательных для  всех решений только после опубликования  их проектов и их  всестороннего  публичного  обсуждения. 

Общественные  слушания  в  их  современных модификациях  продолжают  играть  существенную  роль  в  процессах  взаимодействия  власти  и общества.

Виды слушаний 

Классификацию  слушаний  можно  проводить  по  их  участникам;  по  режиму;  по  их

инициаторам  и  организаторам;  по  нормативно-правовым  основам  их  проведения;  по

фактическим целям и по темам. 

 

  Следует отметить, что формально  название «общественные слушания»  применяют  как к подлинно  общественным  слушаниям,  так   и  к  слушаниям,  которые  по  существу  являются депутатскими, или слушаниями исполнительной власти, или совместными слушаниями властей.

 

Если классифицировать по участникам, то главными участниками депутатских слушаний являются  депутаты:  при их  недостаточном числе  слушания  не  могут состоятся,  решения принимают депутаты, а остальные фактически выступают в роли экспертов, «консультативных выразителей общественного мнения» и распространителей прозвучавшей  на  слушаниях информации и мнений. То же относится к слушаниям исполнительной власти и совместным.  Общественные  слушания  могут состояться  и без депутатов и других  представителей власти (при наличии общественности).  Произойдет  обмен информацией,  экспертными оценками, мнениями, будут приняты решения, начнется их распространение. Однако наиболее

результативны  общественные  слушания  с  подготовленным  полноценным  участием представителей властей.

 

По  режиму  слушания  бывают  закрытые  и открытые. 

Закрытые  слушания характеризуются провозглашенным  принципом  допуска  только  по  утвержденному  организаторами  персональному  списку. Фактической  их  разновидностью  являются «открытые слушания»  со  списком  допуска  на  слушания  или  в  зданиях  с  пропускной  системой,  а  также слушания, о проведении которых оповещен узкий «закрытый круг лиц». «Закрытым» при этом является и список выступающих. 

Настоящие  открытые  слушания  характеризуются  мерами  широкого  оповещения  заинтересованных  лиц  и  организаций,  созданием  условий  для их  участия и выступления.

Ограничения  на  списки  участников  и  выступающих  при  этом  тоже  могут  накладываться,  но именно  и  только  для  обеспечения  представительства  разных  групп.  В  идеале,  участие  и возможность  для выступления свободные.  

 

По  инициаторам  и  организаторам  слушания  делятся на: 

• депутатские (парламентские) слушания  разных  уровней (федерального,  регионального,  местного),  организуемые «профильными  комиссиями»; 
• слушания  исполнительной  власти  разных  уровней (и  ее ведомств);
• слушания, организованные коммерческими структурами и слушания общественные.

 

Гармоничным  является  включение  представителей  инициаторов  в  число  лиц  фактически принимающих  организационные  решения (в  идеале -  в  официальный Оргкомитет  слушаний). Часто  инициаторы  фактически  руководят «оставаясь  в  тени»  или,  наоборот,  полностью отстраняются от организации.

 

Следует  различать  провозглашенный  и  фактический  вид  слушаний. «Фактически хозяином»  общественных слушаний может быть государственное ведомство или коммерческая структура.  Задавать  тон  на  депутатских  слушаниях  могут  представители  исполнительной власти, коммерческих структур или общественности. Обычно содержание слушаний определяет соглашение  между  теми,  кто вложил  в их  инициирование,  организацию,  материально-техническое и информационное  обеспечение основной  вклад («Кто  платит,  тот и заказывает музыку!»).

 

По  нормативно-правовым  основам  проведения  слушания  также бывают 

• депутатскими,
• исполнительной  власти, 
• публичными (организуются  органами  местного  самоуправления  на основании  ФЗ-131)
• общественными (международного,  федерального,  регионального, межрегионального, межмуниципального и муниципального уровня) - в зависимости от того, кем принят соответствующий нормативно-правовой акт.

 

При  классификации  по  фактическим  целям  невозможно  описать все возможные варианты  личных  и групповых целей инициаторов,  организаторов и участников  слушаний,

приведем лишь самые общие:

- информирование граждан, СМИ  и представителей общественности  и органов власти о фактах  и мнениях по обсуждаемым проблемам;

- формирование общественного мнения  по обсуждаемой проблеме;

- влияние на действия граждан  и организаций по обсуждаемой  проблеме;

- влияния на решения органов  власти по обсуждаемой проблеме.

 

Темой  обсуждения  на  общественных  слушаниях могут быть  любые проблемы  на некоторой территории,  которые затрагивают граждан и организации,  и решение которых находится в компетенции  соответствующих  органов  власти.  Правда  типичным  является привлечение участников от общественности никак не затронутых обсуждаемыми проблемами и представителей  властей  никак  не  влияющих  на  решение  данных  проблем,  а  также  не привлечение  компетентных  специалистов  по  данным  проблемам.  Тема  для  обсуждения,  как правило, должна быть одна (а существенных аспектов ее обсуждения должно быть не более 4-5).

Темой  слушаний  могут  быть  планы  и  приоритеты  деятельности  властей;  проекты нормативно-правовых  актов, ход и итоги их  реализации; обсуждение проблем и предложений по их решению и т.п.

Технология подготовки и проведения общественных слушаний

Общественные слушания - консультативная  форма непосредственного участия  граждан в управлении на территории. 

 

Общественные  слушания  это  подготовленное  и  проведенное  в  соответствии  с  данным Положением собрание граждан, на которое приглашены представители органов власти и  СМИ, и на котором приведены факты  и высказаны мнения по обсуждаемой проблеме и рассмотрены рекомендации для органов власти по ее решению.

 

Этапы организации проведения общественных слушаний

Первый этап. Подготовка общественных слушаний

Решением Оргкомитета утверждается тема слушаний.

Оргкомитет привлекает к подготовке партнеров из общественных и иных организаций, органов власти и СМИ, экспертов и иных лиц.

Решением Оргкомитета  окончательно утверждаются:

название слушаний (по согласованной  теме);

темы основных докладов (разделов слушаний);

проект программы;

дата, время и место проведения;

принципы и формы приглашения  участников;

план подготовки, обеспечения, проведения и подведения итогов общественных слушаний с указанием источников ресурсов и ответственных;

тексты приглашений всем участникам, в т.ч. представителям органов власти и СМИ;

анонсирующее сообщение для  прессы; по возможности, размещение предварительных  материалов в сети Интернет.