Система государственного финансового контроля в Российской Федерации

Критерий действенности  финансового контроля отражает то положительное  влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество.

Показатели, отражающие степень воздействия финансового  контроля  на деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание управленческой деятельности, ее стиль, могут быть подразделены на количественные и качественные.

Структура эффективности  финансового контроля состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

-  экономический эффект.

Социальный эффект финансового  контроля проявляется в том, что  по его результатам применяются  меры к лицам, допустившим нарушение  финансового законодательства, включая  их увольнение и привлечение к  уголовной ответственности. Кроме  того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет  отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализуются меры по улучшению  структуры  федеральной исполнительной власти, в результате  повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые  для  экономики, повышается оперативность управления.    

Экономический эффект достигается  в результате улучшения деятельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных  и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства,  снижения себестоимости продукции и  т.д.

Промежуточная эффективность  деятельности органа государственного финансового контроля — это соотношение  экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат  средств в федеральный  бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля. [15, с. 8]

Количественная оценка макроэкономической эффективности  финансового контроля может быть определена по следующей формуле:

 ,                                                                         (1)

где Ээф — экономическая эффективность;   Эс — денежное выражение социального эффекта;  Эо — денежное выражение организационного эффекта;   Ээ— денежное выражение экономического эффекта;  З — затраты на содержание органа финансового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно  оценить количественно и в  денежной форме,  поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:

 ,                                                                                (2)

где Эб — средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет; Эс — средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.

Промежуточная эффективность  деятельности органа государственного финансового контроля  рассчитывается по формуле:

                                                                                         (3)

3.2 Эффективность деятельности  Счетной палаты Российской Федерации

Основываясь на изложенных выше положениях, сформулируем критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.

Критерии, как было сказано  выше, это:

— результативность;

— действенность;

— экономичность.

Каждый из названных  критериев может быть оценен количественно, и это весьма важно для оценки как эффективности работы Счетной  палаты в целом, так и ее отдельных  подразделений. В этой связи предлагаются следующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.

Критерий результативности включает показатели:

— выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;

— выявленный объем неэффективно использованных средств;

— выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

— количество подготовленных представлений и предписаний.

В 2001 году Счетной палатой  выявлено нецелевое использование  государственных средств в сумме 14026,9 млн. рублей, возмещение государственных средств осуществлено в объеме 2762,2 млн. рублей. В 2000 году эти показатели составили 23,2 млрд. рублей и 4,6 млрд. рублей соответственно. Снижение выявления нецелевого использования государственных средств в первую очередь связано с дальнейшим внедрением казначейского исполнения федерального бюджета, приведшим к существенному сокращению нарушений бюджетного законодательства.

Выявленный ущерб  федеральному бюджету и федеральной  собственности составил в 2001 году 241,3 млрд. рублей.

По результатам контрольных  мероприятий в 2001 году в соответствии с решениями Коллегии Счетной  палаты органам государственной  власти, предприятиям и организациям было направлено 451 представление и 2 предписания. По выявленным фактам нарушения  законодательства 38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Динамика соответствующих  показателей по годам работы Счетной  палаты представлена на графике:

Рис. 3.1. Динамика представлений Счетной  палаты в Генеральную прокуратуру [17]

Критерий действенности включает показатели:

— количество исполненных представлений и предписаний;

— объем средств, возвращенных в федеральный  бюджет и на бюджетные счета организаций;

— количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палаты;

— увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениям Счетной палаты;

— количество поправок в действующее законодательство;

— количество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям Счетной палаты;

— количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям Счетной палаты;

— количество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.

В 2001 году Генеральной  прокуратурой было возбуждено 49 уголовных  дел по материалам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой (с  учетом возобновленных уголовных дел).

Количественные данные о рассмотрении и выполнении представлений  Счетной палаты в 2001 году приведены  в таблице.

Табл.3.1

Количественные данные о рассмотрении и выполнении в 2001 году представлений, направленных Счетной палатой Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий

Кому  направлены представления	Количество  представлений
	Направлено	В стадии рассмотре- ния (срок исполнения не истек)	Не рассмотрено (ответ не получен, срок исполнения истек)	Рассмотрено (получен ответ)	Выполнено	Выполнено в  неполном объеме	Не выполнено
Всего:	451	38	35	378	261	114	3
Правительство Российской Федерации	59	3	7	49	32	17	-
Минфин  России	49	6	5	38	27	11	-
Минэкономразвития России	5	2	1	2	2	-	-
МНС России	19	2	2	15	11	4	-
Минимущество России	8	1	-	7	5	2	-
Правоохранительные  органы: Генпрокуратура России, МВД  России	13	1	-	12	2	10	-
Прочие  федеральные органы исполнительной власти	132	16	5	111	73	38	-

[17]

Показатели выполнения представлений Счетной палаты, срок ответа по которым истек, в 2001 году распределились следующим образом:

Рис. 3.2. Выполнение представлений  Счетной палаты, срок ответа по которым  истек [17]

В отчетном году Счетной  палатой были подготовлены и направлены в Государственную Думу заключения и предложения более чем по 20 законопроектам. Аудиторы Счетной  палаты и специалисты ее аппарата привлекались комитетами палат Федерального Собрания к рассмотрению отдельных вопросов, принимали участие в дискуссиях на заседаниях ряда комитетов, в парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях.

Возмещение государственных  средств составило 2762,2 млн. рублей. Процент возвращаемости средств остался на достаточно низком уровне и составил 1,14% от выявленного ущерба.

Критерий экономичности включает в себя показатели:

— объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

— объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;

— уровень экономичности — отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной палаты.

В 2001 году финансовые средства на содержание Счетной палаты, предусмотренные  Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» в сумме 261,7 млн. рублей, были получены своевременно и в полном объеме. Кроме того, отдельным решением Правительства Российской Федерации на содержание Счетной палаты были выделены 28,3 млн. рублей за счет дополнительных доходов федерального бюджета.

Общая сумма бюджетных  средств, направленных в 2001 году на содержание Счетной палаты (290 млн. рублей), составила 2% от суммы выявленного в 2001 году нецелевого расходования бюджетных  средств и 9,7% от суммы возвращенных государственных средств.

Кроме названных критериев  и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих  деятельность Счетной палаты как  контрольного органа.

Такими критериями являются:

Критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:

— количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, Счетную палату);

— объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой);

— количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой).

В 2001 году Счетной палатой  проведено 409 контрольных мероприятий, в том числе 34 – по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы и запросам органов государственной  власти. Контрольными мероприятиями  было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов  Российской Федерации. В динамике ситуация выглядит следующим образом:

Рис. 3.3. Динамика контрольных мероприятий

Критерий динамичности деятельности, включающий показатели:

— уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий:

451 / 409 = 1,103;

— уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;

— уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению;

— уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний):

261 / 451 = 0,579;

— уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам;

— уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание  Счетной палаты (контрольных служб):

2762,2 млн. / 290 млн. = 9,525.

3.3 Совершенствование государственного  финансового контроля в Российской  Федерации

В настоящее время  работа органов государственного финансового  контроля в России характеризуется  несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь  с тем, что не сформирована целостная  система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации  до настоящего времени отсутствует  теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической  литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным  финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих  процесс реформирования действующих  органов финансового контроля в  единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную  системную вертикаль. Крайнее выражение  подобной точки зрения — объединение  всех контролирующих и даже надзорных  органов в единый контрольный  орган федерального подчинения, который  либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре  РФ. [5, с. 61]