Состав и структура государственных доходов и расходов и их закрепление за бюджетами различных уровней

Основная задача бюджетного федерализма – выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи слабым регионам. Критерием эффективности каждой конкретной модели в конечном счете могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Эффективность системы межбюджетных отношений определяется четко установленной и сбалансированной системой, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

Как правило, более высокая  централизация бюджетной системы  и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для  стран с высокой степенью неравенства  бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Она является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:

- распределение и закрепление  расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничение (закрепление)  на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенство бюджетных  прав субъектов РФ, муниципальных  образований;

- выравнивание уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов  РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенство местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ.

Единые нормативы отчислений не решают проблемы выравнивания бюджетной  обеспеченности, так как бюджеты  субъектов РФ различаются и по финансовому потенциалу, поэтому весьма важным является установление принципов оказания финансовой помощи. БК РФ регламентирует, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия Закона о бюджете на очередной финансовый год.

Оказание финансовой помощи может осуществляться в следующих  формах:

- дотации на выравнивание  уровня минимальной бюджетной  обеспеченности;

- субвенции и субсидии  на формирование отдельных целевых  расходов;

- бюджетные кредиты;

- бюджетные ссуды на  покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.( см. схему 2 в приложении 3)

Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ формируется в составе  федерального бюджета, начиная с 1994 г. Методика формирования фонда практически  ежегодно пересматривается, что связано с поисками новых эффективных механизмов регулирования межбюджетных отношений.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. При этом минимальные государственные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются  на финансирование: расходов по федеральным  целевым программам; капитальных  расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы  РФ; иных целевых расходов.

Целевые бюджетные ссуды  бюджетам субъектов РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлением доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. Но при этом цели предоставления, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ссуда предоставляется на полгода.

Предоставление субъектам  РФ права самостоятельно формировать свои отношения с местными органами власти являются отличительной чертой государства с федеративным устройством. Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в Центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные власти формируют и дают субъектам РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня.

 

 

 

 

 

3.2. Проблемы бюджетного федерализма РФ и пути их решения.

 

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности  регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:

- доля приоритетных  расходов (здравоохранение, образование,  социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;

- доля населения в  оплате жилищно-коммунальных услуг  и общественного транспорта;

- наличие административного  контроля цен;

- наличие и интенсивность  ограничений доступа на региональные  рынки отечественных товаров  и услуг;

- предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах:

- обеспечение «прозрачности» статей бюджета;

- соответствие бюджетных статей федеральному классификатору;

- консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов;

- казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального  функционирования межбюджетных отношений  является финансовый контроль со стороны  федерального центра за правильным и  целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения  бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам».

Логическим развитием  вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения  очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для  модернизации межбюджетных отношений  имеет изменение предмета государственной  финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должны взять на себя руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

 

 

 

3.3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2010 годах.

 

Целью Концепции является повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной  системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Последовательное совершенствование  межбюджетных отношений в РФ системно осуществляется, начиная с 1999 г.

Расходные обязательства  субъектов РФ и муниципальных  образований обеспечены доходными источниками, закрепленными за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляет около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

Доходы в расчете  на душу населения увеличились в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее  увеличение доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамики доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

Бюджетные обязательства  субъектов Федерации и муниципальных  образований исполняются практически  в полном объеме – доле кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88%

Повышается уровень  бюджетной дисциплины, существенно  снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов  РФ требований Бюджетного кодекса. Региональные бюджеты в основном сбалансированы, с дефицитом в 2007 г. Исполнены бюджеты в 36 субъектах России, причем уровень дефицита соответствует требованиям Бюджетного кодекса

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном  уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

Принят ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости от степени их дотационности. В целях стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию доходной базы уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился в результате роста налоговых поступлений.