Основное назначение
территориальных фондов обязательного
медицинского страхования-финансовое
обеспечение программ обязательного медицинского
страхования в субъектах Российской Федерации.
Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования предназначен для обеспечения
финансовой устойчивости всей системы
на основе выравнивания условий финансирования
территориальных программ и для финансирования
отдельных мероприятий в области обязательного
медицинского страхования.
В бюджетном законодательстве
фонды обязательного медицинского страхования
определены как денежные фонды, в то время
как в Законе РФ «О медицинском страховании
граждан Российской Федерации» Федеральный
и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования определяются
как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные
учреждения. Деятельность Федерального
фонда обязательного медицинского страхования
как учреждения осуществляется в соответствии
с его Уставом, территориальных фондов
— в соответствии с положениями о фондах,
утвержденными исполнительными органами
субъектов Российской Федерации.
К правовым актам,
регулирующим формирование и использование
фондов обязательного медицинского страхования
(так же, как и других внебюджетных фондов),
относятся Налоговый кодекс РФ, Бюджетный
кодекс РФ, законодательство и подзаконные
акты в области здравоохранения и медицинского
страхования, законы о бюджетах соответствующих
фондов и их исполнении.
Доходная часть
Федерального фонда обязательного медицинского
страхования с 2001 г. формируется за счет:
отчислений от единого социального
налога;
отчислений от единого налога
при упрощенной системе налогообложения;
отчислений от сельхозналога;
отчислений от единого налога
на вмененный доход;
доходов от размещения временно
свободных средств Фонда и нормированного
запаса;
добровольных взносов юридических
и физических лиц.
Поступление единого
социального налога является основным
видом доходов Федерального фонда обязательного
медицинского страхования (например, в
2004 г. - 96,8% общей суммы доходов). Порядок
расчета сумм единого социального налога,
зачисляемого в Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования, аналогичен
порядку, применяемому для Пенсионного
фонда Российской Федерации. С 2005 г. основная
ставка единого социального налога, зачисляемого
в Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования, изменена с 0,2% до 0,8%.
Относительно
небольшой удельный вес в доходах Федерального
фонда обязательного медицинского страхования
(менее 1%) занимают доходы от размещения
временно свободных денежных средств
и нормированного страхового запаса. В
соответствии с Уставом этого Фонда временно
свободные средства размещаются в банковские
депозиты и высоколиквидные государственные
ценные бумаги.
В качестве возможного
источника доходов предусмотрены также
средства федерального бюджета на выполнение
федеральных целевых программ в рамках
обязательного медицинского страхования.
Вместе с тем отчетные данные об исполнении
бюджетов Фонда с 1994 по 2003 гг. показывают,
что фактически такие средства в бюджет
Фонда не поступали.
Структура расходов
Федерального фонда обязательного медицинского
страхования в 2004 г. выравнивание финансовых
условий деятельности территориальных
фондов обязательного медицинского страхования
в рамках базовой программы обязательного
медицинского страхования, включая нормированный
страховой запас. Решение о предоставлении
средств в соответствии с данными расходами
принимает Комиссия Фонда по выравниванию
условий деятельности территориальных
фондов обязательного медицинского страхования
на основе полученных от территориальных
фондов заявок.
За счет средств Федерального
фонда обязательного медицинского страхования
финансируются также целевые программы
оказания медицинской помощи по обязательному
медицинскому страхованию. Так, в 2002 г.
была профинансирована целевая программа
по охране материнства и детства.
Расходы на
управление Фондом включают расходы на
компьютеризацию системы обязательного
медицинского страхования, мероприятия
по подготовке и переподготовке кадров,
научные исследования, проведение региональных
совещаний и конференций, международное
сотрудничество, информационно-публицистическую
деятельность, содержание аппарата Фонда.
Доходы территориальных
фондов формируются за счет:
отчислений от единого социального
налога (основная ставка налога с 2005 г.
изменена с 3,4% до 2%);
отчисления от единого налога
по специальным режимам налогообложения;
поступлений из территориальных
бюджетов в качестве страховых взносов
за неработающее население;
доходов от размещения временно
свободных денежных средств и нормированного
страхового запаса;
поступлений средств из Федерального
фонда обязательного медицинского страхования
на выравнивание финансовых условий деятельности
территориальных фондов;
поступлений из Пенсионного
фонда Российской Федерации на обязательное
медицинское страхование неработающих
пенсионеров (с 2003 г.).
Структура доходов
территориальных фондов дифференцируется
по различным субъектам Российской Федерации,
в том числе в зависимости от того, получает
ли территориальный фонд средства из Федерального
фонда или нет. В городе Москве страховые
взносы на неработающее население не отражаются
в бюджете Московского городского фонда
обязательного медицинского страхования,
не поступают на счета этого фонда, а непосредственно
перечисляются на счета лечебно-профилактических
учреждений. Но в целом в доходах территориальных
фондов обязательного медицинского страхования
преобладают поступления единого социального
налога, уплачиваемого работодателями
за работающих граждан, над поступлением
взносов на обязательное медицинское
страхование неработающего населения.
Соотношение между поступлениями от единого
социального налога и взносами за неработающее
население в последние четыре года в среднем
по Российской Федерации составляет примерно
2,3 к 1, не всегда соответствуя числу работающих
и неработающих в отдельных регионах.
По оценкам некоторых экспертов, недофинансирование
из территориальных бюджетов за неработающее
население в фонды обязательного медицинского
страхования доходит в проблемных регионах
до 70%.
Территориальные
фонды обязательного медицинского страхования
так же, как и Федеральный фонд, размещают
временно свободные средства и средства
нормированного страхового запаса в банковские
депозиты и государственные ценные бумаги.
Расходы территориальных
фондов обязательного медицинского страхования
связаны с финансированием территориальной
программы обязательного медицинского
страхования, включая расходы на ведение
дела страховых медицинских организаций,
выполнение управленческих функций территориальными
фондами (филиалами), на формирование нормированного
страхового запаса; а также на финансирование
отдельных мероприятий в области здравоохранения.
Основным направлением
расходов территориальных фондов обязательного
медицинского страхования являются расходы
на финансирование территориальной программы
обязательного медицинского страхования
(до 92% общей суммы расходов). Территориальная
программа обязательного медицинского
страхования разрабатывается в соответствии
с базовой программой, утвержденной Правительством
Российской Федерации в составе Программы
государственных гарантий обеспечения
граждан бесплатной медицинской помощью.
Предоставление средств из территориальных
фондов обязательного медицинского страхования
страховым медицинским организациям осуществляется
на основе дифференцированных подушевых
нормативов.
Управленческие
расходы отдельных территориальных фондов
обязательного медицинского страхования
и их филиалов могут быть выше, чем в других
субъектах Российской Федерации, если
дирекции фондов непосредственно выполняют
функции страховщиков.
В состав расходов
территориальных фондов обязательного
медицинского страхования входят расходы
на финансирование отдельных мероприятий
в области здравоохранения. Вместе с тем
ряд экономистов высказывает мнение, что
финансирование отдельных мероприятий
в области здравоохранения за счет средств
фондов обязательного медицинского страхования
нарушает основной принцип медицинского
страхования - «Деньги следуют за пациентом».
Суммы единого
социального налога или заменяющих его
налоговых платежей при специальных режимах
налогообложения зачисляются на счет,
открытый управлению Федерального казначейства,
для последующего распределения средств
между федеральным бюджетом и государственными
внебюджетными фондами. Управление федерального
казначейства платежными поручениями
часть средств, поступивших от единого
социального налога, перечисляет на счета
Федерального и территориальных фондов
обязательного медицинского страхования.
Средства территориальных фондов обязательного
медицинского страхования формируются
также за счет поступлений из территориальных
бюджетов и Пенсионного фонда Российской
Федерации, а также субвенций из Федерального
фонда обязательного медицинского страхования.
В дальнейшем средства обязательного
медицинского страхования поступают из
территориальных фондов в страховые медицинские
организации для оплаты фактически оказанной
медицинской помощи застрахованным.
Бюджетное устройство и бюджетная
система РФ
Бюджеты всех уровней совместно
образуют бюджетную систему. Бюджетная
система РФ в соответствии со ст. 6 БК РФ есть
основанная на экономических отношениях
и государственном устройстве, регулируемая
нормами права совокупность федерального
бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных
бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
Организация бюджетной
системы определяется государственным
устройством: в унитарных государствах
бюджетная система состоит из двух звеньев
(центральный и местные бюджеты), в федеративных
— из трех (федеральный, бюджеты субъектов
федерации и местные). Под бюджетным устройством
понимается организация бюджетной системы.
Российская Федерация — федеративное
государство, поэтому в соответствии с
БК РФ бюджетная система России представляет
собой трехуровневую конструкцию:
первый уровень — федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов;
второй уровень — бюджеты субъектов
Российской Федерации. Всего их 89, в том
числе: республиканские бюджеты — 21; краевые
— 8; областные — 50; бюджет автономной
области — 1; окружные бюджеты — 10; городские
бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — 2
и бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов;
третий уровень — местные бюджеты. Их около 13 тыс. Из них: 1570 —
районные бюджеты, 581 — городские, 762 —
поселковые и 10 213 — сельские).
К местным бюджетам относятся
и бюджеты закрытых административно-территориальных
образований (ЗАТО). Формирование бюджетов
ЗАТО имеет определенные особенности.
В доходы бюджета ЗАТО зачисляются все
налоги и сборы и иные поступления с его
территории. При этом дефицит бюджета
закрытого административно-территориального
образования покрывается дотациями, субсидиями
и субвенциями из федерального бюджета
в порядке, определяемом Правительством
РФ. Данное отступление от общего бюджетного
правила вызвано тем, что специфика ЗАТО
и размещенных на их территории производств,
условия жизни и труда проживающего там
населения требуют к себе особого внимания
для обеспечения безопасности.
Как уже отмечалось, все бюджеты
в Российской Федерации автономны и самостоятельны.
Однако в случае необходимости в Бюджетном
кодексе предусмотрено составление консолидированного
бюджета. Консолидированный бюджет —
это свод бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации на соответствующей
территории. Например, консолидированный
бюджет Российской Федерации представляет
собой свод консолидированных бюджетов
субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 16 БК РФ),
консолидированный бюджет субъекта Российской
Федерации — свод бюджетов муниципальных
образований и бюджета субъекта Федерации.
Консолидированный бюджет
применяется в процессе регулирования
межбюджетных отношений, в том числе для
расчета уровня минимально обеспеченного
бюджета, а также анализа других показателей
межбюджетных отношений. С его помощью
рассчитываются нормы, минимальные стандарты
социального обеспечения проживающего
по всей стране населения с целью выравнивания
этого показателя. На базе консолидированного
бюджета суммы денежной помощи передаются
из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Бюджетная система России
базируется на определенных принципах,
сформулированных в Бюджетном кодексе.
Характеризуя их в общем, можно отметить
некоторую декларативность данных принципов,
недостаточную обеспеченность механизмами
реализации. Функционирование бюджетной
системы пока свидетельствует о стихийном
ее характере. Чаще всего на принятие важных
решений в бюджетной сфере влияет фактор
текущих результатов, метод лоббирования,
нежели научно обоснованные принципы.