Территориальные финансы

4. В Законе РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июня 1992г.) определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий .⁶

5. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995. г.). В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной, власти субъектов РФ обеспечивают территориям минимальные местные, бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов РФ доходных источников. Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов РФ.⁷

6. Важным этапом в формировании законодательных основ территориальных финансов стал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» (от 25 сентября 1997 г.). В новом Законе регламентируется порядок формирования и использования, финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами. В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов, принципы их формирования.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов. Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах. Вопросы местных бюджетов нашли отражение в статье 15 Налогового кодекса, где установлены виды местных налогов и сборов.⁸ Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, где к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.⁹

Бюджетным кодексом также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные, органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним, и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ. Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налоговых и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами органов местного самоуправления о бюджете. Однако органы местного самоуправления могут определить порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней.

В целом следует отметить, что за последние годы сделан существенный вклад в развитие законодательной основы местных финансов. Изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в РФ, расширяют финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные бюджеты.

1.3 Развитие науки о территориальных финансах

Наука о территориальных финансах является составной частью финансовой науки. Возникновение науки о территориальных финансах связано с образованием административно-территориальных единиц, необходимостью управления ими, наделением территориальных органов власти финансовыми ресурсами, появлением территориальных бюджетов.

Территориальные бюджеты как часть территориальных финансов становятся объектом научных исследований. Уже в дореволюционный период в России появляются научные работы, связанные с исследованием местных бюджетов. В их числе необходимо отметить следующие: С.С. Хрулев «Финансы России в связи с экономическим положением населения» (1896); И.Х. Озеров «Большие города, их значение и средства управления» (1906); И.Х. Озеров «Общие принципы организации городских финансов» (1907); Б.Б. Веселовский «история земства за 40 лет» (1909-1911); В.Я. Желтяев «Результаты финансовой реформы в России» (1915) и др.

В годы советской власти с развитием демократических принципов в управлении и повышением роли в централизованных финансах местных бюджетов внимание к последним усилилось. Государством были изданы нормативные акты, регулирующие функционирование местных бюджетов.

Расширились научные исследования поданной проблематике. Появился термин «местные финансы». Однако он, по сути, обозначал лишь местные бюджеты. Об этом свидетельствует изданное в 1926 г. «Положение о местных финансах», в котором регламентировались только местные бюджеты. В научных работах 20-70-х гг., посвященных территориальным финансам, объектом исследований также были лишь местные бюджеты. В эти годы проблемы местных бюджетов нашли отражение в следующих работах: С.А. Котляровский «Бюджет и местные финансы» (1926); В.Н. Твердохлебов «Местные финансы» (1928); С.М. Ленский «Местный бюджет и местные нужды» (1929); Н.Н. Белькович, В.А. Шаврин «Местное хозяйство и местные бюджеты СССР» (1938); В.П. Дьяченко «Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства» (1947); К.Н. Плотников «Очерки истории бюджета советского государства» (1954); Н.А. Ширкевич «Местные бюджеты СССР» (1965); Г.Б. Поляк «Финансовые органы Москвы в годы Великой Отечественной войны» (1965), «Бюджет Москвы» (1968); «Генеральный план и бюджет Москвы» (1973); «Бюджет города» (1978); Б.И. Филимонов «Укрепление доходной базы местных бюджетов» (1973); В.С. Демченко, М.Ф. Ужвенко «Регулирование местных бюджетов» (1975); Я.Б. Хесин «Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов» (1976) .¹⁰

Начиная со второй половины 70-х гг. тематика научных исследований расширилась и вышла за рамки проблем местных бюджетов. Это обусловливалось рядом причин. В течение многих десятилетий экономика нашей страны развивалась преимущественно экстенсивным путем, т.е. объем дополнительной продукции и рост национального дохода достигались за счет опережающего вовлечения в производство природных и трудовых ресурсов. Причиной этого была амбициозная внешняя политика руководителей государства, для чего требовался мощный военный потенциал, который создавался военно-промышленным комплексом (ВПК) страны. Для развития и содержания ВПК необходимы были огромные материальные и финансовые ресурсы. Их можно было получить лишь из бюджета за счет других отраслей народного хозяйства. Отрасли, выпускавшие гражданскую продукцию и оказывавшие услуги населению, вся социальная сфера страны финансировались на основе остаточного принципа. В своем развитии они резко отставали от отраслей группы А и ВПК. Таким образом, для страны было характерно некомплексное развитие территорий.

Последствиями этого были постоянное отставание инфраструктуры, социальной сферы, недостаточное развитие сети дорог, хранилищ, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и т.д.

Для решения этих проблем каждое ведомство стремилось иметь свои объекты производственной и социальной инфраструктуры. Это еще более усугубляло ситуацию, так как вело к ведомственности инфраструктуры, распылению материальных, финансовых и трудовых ресурсов, неэффективному их использованию, снижению экономического и социального эффекта от использования ресурсов, дифференциации в обеспечении населения, работающего в различных отраслях, жизненными благами, недовольству различных слоев населения.

При этом в силу политического устройства ответственность за социальное развитие территорий была возложена на местные Советы, финансовая база которых - местные бюджеты - была слаба. В поисках путей развития инфраструктуры на подведомственных территориях местные Советы стали использовать методы привлечения на эти цели средств предприятий в виде шефской помощи, долевого их участия в создании объектов инфраструктуры. Появились несанкционированные внебюджетные фонды финансовых ресурсов.¹¹

Все больше в обществе осознается необходимость комплексного развития территорий, комплексного планирования. В середине 70-х гг. начинается разработка методологии комплексного планирования развития административно-территориальных единиц, Большой вклад в методологию такого планирования на уровне области внесли Б.М. Штульберг и В.В. Финагин, на уровне города - В.Я.Любовный, на уровне территориально-производственного комплекса - М.К. Бандман.

Финансовые аспекты планов комплексного развития территорий исследовались Г.Б. Поляком в НИФИ Министерства финансов СССР. Эти исследования диктовались необходимостью:

- изучения вопросов финансового обеспечения реализации таких планов, укрепления местных бюджетов, совершенствования межбюджетных отношений;

- учета и объединения всех источников средств, используемых на территории на местные нужды;

- разработки методологии составления территориальных сводных финансовых балансов;

- разработки правовых и организационных основ создания территориальных внебюджетных фондов;

- разработки методологии финансового планирования для финансового обеспечения целевых комплексных программ территорий;

- разработки методологии прогнозирования местных бюджетов.

Все это дало толчок для активизации научных исследований в области территориальных финансов. По сути, к середине 80-х гг. окончательно сформировалось новое направление финансовой науки - территориальные финансы, в рамках которого изучалась вся совокупность финансовых ресурсов, используемых для экономического и социального развития территорий. Результаты научных исследований в этой области нашли отражение в публикациях Г.Б. Поляка в монографиях: «Планирование комплексного развития городов» (1982), «Территориально-производственные комплексы: планирование и управление» (1984), «Финансовое обеспечение социальной сферы» (1988), «Территориальное планирование и управление: пути совершенствования» (1989). Теоретические и организационные вопросы функционирования местных финансов были им обобщены в монографии «Финансы местных Советов» (1991). В том же году было издано первое в нашей стране учебное пособие для студентов экономических вузов «Финансовые ресурсы местных Советов».

Вкладом в развитие науки о территориальных финансах стали работы М.В. Васильевой «Местные бюджеты в современных условиях» (1987), С.П. Солянниковой «Бюджеты территорий» (1993), диссертационные исследования большой группы диссертантов.¹²

2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ - ГЛАВНАЯ ФИНАНСОВАЯ БАЗА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

2.1 Сущность территориальных бюджетов

Территориальные бюджеты -- основная составляющая местных финансов. Региональный бюджет финансирует предприятия местного подчинения, определяет уровень обязательных инвестиций в регионе. Через эти бюджеты реализуется социальная политика, балансируются потребности экономической и социальной сфер.

Для выполнения возложенных на территориальные органы власти (ТОВ) функций они наделялись соответствующими правами, имущественной базой, материальными и финансовыми ресурсами. Наличие у каждого из ТОВ бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственной территории, расширять ее экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном итоге все это расширяет возможности ТОВ в наиболее полном и всестороннем удовлетворении нужд населения. Таким образом, территориальные бюджеты можно охарактеризовать как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы ТОВ. Это планы финансовых ресурсов, мобилизуемых и направляемых на финансирование социально-бытовой инфраструктуры и других мероприятий, предусмотренных планами экономического и социального развития административно-территориальных единиц, на всестороннее развитие всех членов общества.¹³

Территориальные бюджеты, являясь органической частью консолидированного бюджета страны, связаны с движением к распределением той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражена в денежной форме, направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека - главной производительной силы, т.е. в известной мере на расширенное воспроизводство рабочей силы. Национальное хозяйство требует выделения ресурсов на воспроизводство рабочей силы, но финансирование его, в том числе посредством территориальных бюджетов, находится в тесной связи с развитием всего процесса воспроизводства. Все это предопределяет место и роль территориальных бюджетов в процессе производства, в создании и перераспределении национального дохода страны.