Внешний долг России и проблема его урегулирования

В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации общая  сумма предоставленных государственных  гарантий Российской Федерации для  обеспечения обязательств в иностранной  валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства.

Требования Федерального закона от 15 августа 1996 года №115-ФЗ "О бюджетной  классификации Российской Федерации", приказов Минфина России от 25 мая 1999 года №38н и от 11 декабря 2002 года №127н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" в части классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о  выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных  гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" включает изменения от 2 и 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении отчетности об исполнении федерального бюджета  выполняет требования Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации". Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

по привлечению (использованию) и  погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

в структуру государственного внешнего долга - по задолженности международным  финансовым организациям, официальным  кредиторам - членам Парижского клуба  кредиторов и официальным кредиторам - не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части операций с  государственными долговыми обязательствами  отражаются в приложениях к проекту  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях показателей за счет замены внешних заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета. Вместе с тем ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в законах о федеральном бюджете не отражен правовой статус приложений к указанным законам, одним из которых является программа государственных внутренних заимствований. Остается не ясным вопрос, являются ли приложения составной частью утверждаемого Федеральным Собранием Российской Федерации закона о федеральном бюджете или остаются отдельными документами, структурно выходящими за рамки бюджета, на которые делаются ссылки в текстовых статьях.

Отсутствие единой методологии  учета государственного долга и  единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и  контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

Ряд федеральных законов, относящихся к долговой тематике, а именно к вопросам восстановления сбережений граждан, в действующей редакции не может быть исполнен надлежащим образом. Эта проблема также требует решения.

Следует отметить, что  в условиях относительно высокой  задолженности управление государственным  долгом требует разработки и использования специальных инструментов управления, нацеленных на смягчение пиков платежей по государственному внешнему долгу, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. При этом инструментами регулирования государственного долга может стать контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. А это предполагает создание единой системы управления государственным долгом в рамках единого подхода к оптимальному управлению государственными финансовыми активами и пассивами, включая внешние займы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, формирование комплексной программы погашения и обслуживания государственного долга на каждый год и долгосрочную перспективу.

 

2. История возникновения внешнего долга России.

 

   Первый внешний  заем был осуществлен Екатериной II в 1769г. в Голландии. 

Долг был окончательно погашен через 76 лет - в 1891 г.

    Со второй  половины XIXв. Россия начала испытывать  еще большую нехватку внутренних  ресурсов.  Доля иностранного  капитала (французского, бельгийского  и немецкого) во вложениях в  экономику страны достигала 72%.

 

    Дореволюционная Россия капиталы из-за рубежа привлекала в основном в виде государственных займов и частных инвестиций, хотя эти средства не были решающими для развития национальной экономики, а скорее дополняли внутренние накопления. Политика царской России нацеливалась на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального самообеспечения.

     Публичные  займы царской России размещались  без определенного деления на  внутреннюю и внешнюю задолженность,  а состояли из двух основных  категорий: займов для общих нужд государства (65%) и для строительства железных дорог (35%). На начало 1914г. общий публичный долг составлял 8,8 млрд. долл., иностранная часть задолженности была менее 45%.

Немаловажным фактором внешнеэкономической независимости  является состояние золотовалютных резервов страны. А эти резервы, начиная с 1914 г., целенаправленно снижались. За три года до Октябрьской революции золотой запас России составлял более 1337 тонн и был самым крупным в Европе. И за каких-то пять лет, он уменьшился почти в три раза

После революции 1917 г. государственная  политика внешней независимости  стала еще более жесткой и  целенаправленной.

Историческая оправданность  такого укрепления национального экономического оборонного потенциала в полной мере проявилась в Великой отечественной войне, выигранной при минимальной поддержке со стороны западных союзников. Так же без какой-либо помощи извне было осуществлено и послевоенное восстановление народного хозяйства.

   В идеологическом  и практическом плане принцип  обеспечения внешней независимости четко отстаивался вплоть до конца 1980-х гг., и внешнеэкономические связи Советского Союза отличались безукоризненной платежеспособностью.

  

После распада СССР в  конце 1991г. России в срочном порядке  пришлось взять на себя долговые обязательства перед иностранными кредиторами. В итоге внешний долг увеличился

К концу 1991 года внешний  долг России составил $57 млрд.(10% ВНП) Именно с этой суммы начинались переговоры с зарубежными кредиторами о  правопреемстве Советских долгов.

28 октября 1991 года 12 советских  республик (кроме прибалтийских)  подписали Меморандум "О взаимопонимании  относительно долга иностранным  кредиторам СССР", взяв на себя  солидарную ответственность за  советский долг.

Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов СССР, был подписан бывшими союзными республиками 4 декабря 1991 г. Предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу, а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР. России тогда перешло 61,3 % Советской задолженности, т.е. примерно $57 млрд. (7 стран бывшего СССР не поставили свои подписи под Договором).

Однако, спустя 16 месяцев (2 апреля 1993 года) Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательств бывших Советских республик по погашению внешнего долга СССР взамен на их отказ от доли в зарубежных активах СССР (так называемый нулевой вариант) - таким образом весь государственный внешний долг бывшего СССР ($93 млрд.) перешел к России.

 

3. Политика государства по внешнему долгу

 

Управление государственным  долгом - это совокупность мероприятий  государства, направленных на погашение долга; механизм формирования и реализации одного из направлений финансовой политики государства, связанного с его деятельностью на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве заемщика или гаранта.

К мероприятиям, способствующим погашению долга государственного, относятся:

• выплаты кредиторам;
• погашение внешних и внутренних займов;
• предоставление гарантий;
• изменение условий выпущенных займов;
• определение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др.

Выполнение мероприятий  зависит от принятия обоснованных решений  в процессе управления государственным долгом, что базируется на анализе объема и структуры долга, объективной оценке его текущего состояния. При этом используются абсолютные и относительные показатели. Абсолютные показатели отражают объем государственной внутренней и внешней задолженности в денежном выражении, величину расходов, связанных с ее погашением и обслуживанием. Основные относительные показатели, существенно влияющие на принятие административных решений и выбор методов управления государственным долгом, включают:

• процентное соотношение суммы долга и ВВП;
• долю расходов на погашение и обслуживание государственного долга в общей сумме расходов бюджета.

Для оценки государственного внешнего долга также применяются показатели процентного соотношения суммы внешнего долга и объема экспорта в денежном выражении, доли расходов на погашение и обслуживание государственного внешнего долга в экспортной выручке, характеризующие уровень долгового бремени для национальной экономики.

Управление государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий 3 этапа:

1. привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг;
2. погашение долговых обязательств;
3. обслуживание долговых обязательств.

На 1-м этапе определяются предельные размеры государственных заимствований и гарантий на очередной бюджетный год, выбираются инструменты привлечения ресурсов и повышения эффективности их использования. На 2-м этапе привлекаются ресурсы на внешних или внутренних финансовых рынках путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг, получения кредита или предоставления государственные гарантии, а затем эти средства направляются на финансирование текущих бюджетных расходов или инвестиционных проектов. 3-й этап заключается в поисках источников финансовых ресурсов для погашения и обслуживания государственного долга, снижении общих издержек, своевременном выполнении долговых обязательств.

Государственные долговые обязательства погашаются за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

Методы управления государственным долгом

Методы управления государственным долгом можно подразделить на административные и финансовые.

Административные методы основаны на быстром и четком выполнении отдельных распоряжений органов  государственной власти и управления; они не предусматривают оценку экономической эффективности и результатов действий по управлению государственным долгом.

Финансовые методы состоят  в выборе способов и форм обеспечения  погашения государственного долга с помощью анализа финансовых показателей и нацелены на максимизацию эффекта от привлекаемых займов при минимальных издержках, связанных с их погашением и обслуживанием.

Наиболее оптимальное  сочетание административных и финансовых методов обусловлено внутренними и внешними экономическими и политическими факторами. В условиях долгового кризиса, когда государство испытывает трудности с выполнением ранее взятых обязательств по погашению и обслуживанию государственной задолженности, используются: рефинансирование, реструктуризация, конверсия займов, консолидация займов, аннулирование и списание государственных долгов. Управление государственным долгом непосредственно влияет на экономический рост, уровень инфляции, ссудного процента, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и в реальный сектор экономики.

 

 

 

4. Внешний долг Российской Федерации и его анализ

Внешний долг Российской Федерации состоит из совокупности долгов: Органов государственного управления, нового Российского долга, долга бывшего СССР, Органов денежно кредитного регулирования, долгов банков и долгов прочих секторов(1).

 

По состоянию на 1 ноября 2009 г. структура госдолга выглядела  так:

- государственный внешний  долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией ) - 36,54%;

- задолженность перед  официальными кредиторами - членами  Парижского клуба, не являвшаяся  предметом реструктуризации - 1,04%;

- задолженность перед  официальными кредиторами - не членами Парижского клуба - 1,78%;

- задолженность перед  официальными кредиторами - бывшими  странами СЭВ- 1,28%;

- коммерческая задолженность  бывшего СССР -1,18%;

- задолженность перед  международными финансовыми организациями  - 3,75%; государственный внешний долг заимствование погашение