Бюджетное планирование и прогнозирование

     Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципальных  образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

     Реформирование  бюджетного процесса в 2004-2006 гг. сформировало новую модель организации бюджетного процесса, направленную на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

     Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая  в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования».

     Ее  суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных  средств и/или реализуемыми ими  бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     Новая модель управления результатами отличается от прежней следующими характеристиками:

     • Формирование многолетнего финансового  плана как основы бюджетных параметров на каждый финансовый год

     • Реализация принципа сравнения действующих  и принимаемых обязательств

     • В качестве целевого их использования  степенью результативности бюджетных средств

     • Прогнозирование бюджетных параметров при условии расширения полномочий распорядителей бюджетных средств  параллельно с увеличение

     • Отчетностью о результатах использования  средств, лежащей в основе отчета об исполнении.

     Таким образом, основные элементы, методы и приемы бюджетирования, ориентированного на результат, во многом заимствованы у частного сектора экономики, например, формирование целей и задач деятельности, оценка показателей социальной и экономической эффективности, использование метода учета по начислению и т.д.

     При новом способе бюджетирования определяются:

     • стратегические цели - ожидаемые социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;

     • тактические задачи - ожидаемые конечные результаты деятельности субъектов бюджетного процесса при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей;

     • финансовые ресурсы, необходимые для  достижения поставленных целей и  решения конкретных задач.

     Данная модель предполагает программный подход к составлению бюджета. В программах излагаются:

     • стратегические цели,

     • тактические задачи,

     • необходимые финансовые ресурсы,

     • ожидаемые результаты

     • сроки их выполнения и т.д.

     При применении нового метода бюджетирования большую роль играет мониторинг и оценка результатов деятельности участников бюджетного процесса.

     Иерархия  бюджетного процесса в РФ с 2007 года выглядит следующим образом (рис. 1.2)

     

     Рис. 1.2. Иерархия бюджетного процесса в  РФ с 2007 года

     В соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основой для составления бюджета служит следующую информационная база:

     • Бюджетное послание Президента РФ,

     • Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год,

     • Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год,

     • Прогноз сводного финансового баланса  по соответствующей территории на очередной  финансовый год,

     • План развития государственного или  муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

     Составление проектов бюджетов — прерогатива  Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

     Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

     В целях своевременного и качественного  составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые  сведения от финансовых органов другого  уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных  органов, органов местного самоуправления и юридических лиц:

     • о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

     • о нормативах отчислений от собственных  и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы  Российской Федерации;

     • о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы  Российской Федерации;

     • о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной  системы Российской Федерации на другой;

     • о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

     • о порядке выравнивания бюджетной  обеспеченности.

     Однако  большинство из вышеперечисленных  сведений в настоящий момент практически  полностью утратило актуальность. Так, по мере завершения налоговой реформы, а также учитывая ограниченные возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по изменению налогового законодательства в части собственных налогов, сведения о действующем налоговом законодательстве не могут рассматриваться как критически значимые для бюджетного процесса, хотя сохраняют значения сроки введения в действие изменений в налоговое законодательство. То же справедливо и в отношении нормативов отчислений от налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы. Налоговым кодексом Российской Федерации в новой редакции уточнен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов, по которым региональные и местные органы власти обладают полномочиями по изменению существенных элементов налогов; указанные налоги подлежат зачислению также в соответствующие бюджеты. В свою очередь, Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплены доли федеральных налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также местные бюджеты муниципальных районов, поселений и городских округов.

     Основные  параметры системы бюджетов разные уровней и сводного бюджета страны, определяющих масштабы участия государства  и муниципальных образований  в перераспределении ВВП отражаются в бюджетной статистике.

     В международных стандартах по статистике общественных (государственных) финансов приняты следующие основные показатели бюджетной статистики:

     • доходы (без официальных трансфертов  полученных),

     • официальные трансферты полученные,

     • расходы (без расходов на кредитование),

     • кредитование за вычетом погашения (чистое кредитование),

     • разница между доходами и расходами (дефицит или профицит бюджета). 

 

      Глава 2 

     2.1 Сущность, система, основные модели и элементы бюджетного планирования 

     Планирование бюджета представляет собой процесс разработки общей структуры и объемов доходов и расходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Схема данного процесса установлена БК РФ, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней.

     Согласно  БК РФ составление проектов бюджетов - прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана  проводится МФ РФ, комитетами финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.

     Система бюджетного планирования — совокупность организации, методов и процедур формирования проекта бюджета.

     Субъекты  бюджетного планирования - федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства (руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ), федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ.

     Возможны  три варианта бюджетного планирования:

     • годовое планирование;

     • годовое планирование и перспективное  финансовое планирование (два этапа  составления бюджета с едиными  агрегированными показателями для очередного финансового года);

     • перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).

     Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных  блока:

     • разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;

     • разработку бюджета на очередной  финансовый год.

     Бюджетное планирование занимает центральное  место в системе управления общественными  финансами. Оно связывает в единое целое все сферы общественных финансов: оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, планирование бюджетных инвестиций, планирование межбюджетных отношений и пр.

     Система бюджетного планирования состоит из годового бюджетного планирования и перспективного (среднесрочного) финансового планирования.

     Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета  территории (субъекта Российской Федерации  или муниципального образования) на очередной финансовый год, основой которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.

     Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выделения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.

     Результаты процесса бюджетного планирования представляются в виде следующих документов:

     • Сценарные условия.

     • Основные направления бюджетной, налоговой  и долговой политики.

     • Перспективный финансовый план.

     • Бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной год (в случае перехода на многолетний бюджет — на три года).

     В общем случае можно выделить три  основные модели реализации процесса бюджетного планирования, которые можно  обозначить как «Перспективный финансовый план + бюджет», «Перспективный финансовый план и бюджет» и «Многолетний бюджет»:

     1. Модель «Перспективный финансовый  план + бюджет». Одновременно с  проектом бюджета на очередной  год идет разработка перспективного  финансового плана на три года. Перспективный финансовый план  полностью соответствует в своих проектировках проекту бюджета и представляется вместе с ним в законодательные (представительные) органы власти. Перспективный финансовый план законодательно не утверждаемый, но может иметь следующий статус: