Бюджетное регулирование экномики

Введение

В настоящее время Россия вступила на новый этап своего развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и органов местного самоуправления.

Сильное Российское государство - это эффективно функционирующая система, элементами которой являются федеративные отношения, развивающаяся экономика, эффективное государственное управление и власть. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система, главное звено которой - бюджетная система. Бюджет это не только финансовая основа для осуществления функций органов государственной власти, но и основа его суверенитета.

Бюджетные отношения, которые формируют бюджетную политику государства, строятся прежде всего на заинтересованности граждан в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей. Но при этом и государство, и его граждане в равной мере заинтересованы и в макроэкономической стабилизации, и в росте экономического потенциала всего общества. Т.е. проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее многочисленных территорий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Понятие бюджета, его основные функции.

Бюджетное регулирование - предоставление средств из государственных доходов вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью сбалансирования доходов и расходов каждого бюджета.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики.

Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав - государственный бюджет.

  В экономической литературе термин  «бюджет» содержит различные  по своей природе понятия:

· Форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти;

· Основной централизованный фонд денежных средств;

· Основной финансовый план государства;

· Совокупность денежных отношений как финансовый регулятор.

С помощью государственного бюджета власти государства получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. бюджет, понимаемый как совокупность всех элементов бюджетной системы страны, - это по существу основа финансовой базы государственного регулирования рыночной экономикой.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2006. - с.12.

Экономическая сущность бюджета реализуется через такие категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе взятые находят свое выражение в бюджетной политике.

Выделяют три главные функции государственного бюджета:

1. Распределительная функция (или  функция экономического регулирования) характеризуется распределением  и перераспределением финансовых  ресурсов не только между различными  уровнями государственной власти, но и между разными подразделениями  общественного производства. Основным  объектом бюджетного перераспределения  является чистый доход. Эта функция  реализуется в процессе формирования  доходных источников бюджета  и их использования для проведения  экономической политики государства. Имеющиеся в бюджетной системе  финансовые ресурсы перераспределяются  как в сферы материального  производства, имеющие приоритетное  значение для экономики страны, так и в сферу нематериального  производства, находящуюся на содержании  бюджета.

2. Контрольная функция заключается  в том, что бюджет объективно  отображает экономические процессы. Благодаря этой функции можно  узнать о том, как поступают  в распоряжение государства финансовые  ресурсы от хозяйствующих субъектов, соответствует ли размер ресурсов  потребностям государства, достаточно  ли эффективно они работают  в экономике. Эта функция помогает  выявить слабые места в экономике  страны и Правительство РФ получает возможность скорректировать направление движения финансовых ресурсов на эти болевые точки.

3. Фискальная функция предполагает, с одной стороны, обеспечение  финансовыми ресурсами выполнение  государством своих прямых задач, возложенных на него обществом. А с другой стороны, чтобы повышалась  эффективность государственных  услуг, нужно создание условий  для эффективного использования  имеющихся ресурсов и поддержание  определенного уровня экономической  активности. Поэтому фискальная  функция тесно связана с распределительной.

Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие между государством, гражданами и организациями в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета представляют собой экономические отношения, которые возникают между государством, гражданами и организациями в процессе распределения и использования для различных потребностей средств бюджетного фонда.

 
Задачи бюджетного регулирования: 
1. Обеспечение, сбалансированности всех бюджетов, выделение каждому бюджету таких доходных источников, которые позволяли бы своевременно и бесперебойно финансировать предусмотренные мероприятия. 
2. Усиление заинтересованности республиканских и местных органов власти в выполнении планов, поступлений налогов, неналоговых платежей. 
Как экономическое понятие, бюджетное регулирование, с одной стороны, выражает совокупность финансовых отношений по выбору и применению тех или иных методов сбалансированности доходов и расходов внутри- одного бюджета. 
С другой стороны, это финансовые отношения по выбору и использованию методов субординации и правового регулирования деятельности отдельных звеньев бюджетной системы. 
В бюджетной практике применяют разнообразные методы бюджетного регулирования. Конкретный из них выбирается в зависимости от: 
- политической и экономической ориентации органов власти и управления; . 
- специфики экономических показателей, определяющих уровень доходов и расходов конкретного региона.

 
Существуют следующие методы бюджетного регулирования: 
1. Общие дотации. . 
2. Целевые дотации. 
3. Субвенции (1924-1931 гг.; 1991 г, и до настоящего времени). 
4. Метод процентных отчислений от общегосударственных на логов и доходов (используется с 1931 г. по настоящее время). 
5. Трансферты - вид финансовой помощи, выделяемой для финансирования текущих расходов бюджета. 
Трансферты выделяются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПсубРФ) с 1994 г. по настоящее время. 
Все указанные методы бюджетного регулирования используются на стадий составления бюджета.

 

 

 

 

Сущность и типы бюджетной политики

Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успеха в построении сильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике. Главной составной частью финансовой политики является бюджетная. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, его функции, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, во многом определяет экономический курс развития государства.

Бюджетная политика тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал, налоговое бремя. Как организационно-финансовая категория бюджетная политика представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетная политика Российской Федерации: Учебное пособие. - 2-е изд. - М.: КНОРУС, 2006. - с.91

Бюджетная политика имеет свои субъекты и объект. Субъектами выступают государственные законодательные и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и исполняющие принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уровней власти. Чаще всего под объектом бюджетной политики понимают в различных комбинациях бюджетно-налоговое законодательство, бюджетная система и бюджетный механизм. Однако некоторые авторы считают более правильным признать в качестве объекта бюджетной политики весь бюджетный процесс, включающий в себя бюджетно-налоговое право, бюджетную систему, систему бюджетов и бюджетный механизм. Каждый из этих элементов должен выполнять свои функции и задачи в рамках принятой бюджетной политики.

Бюджетная политика должна строиться на следующих принципах: Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетная политика Российской Федерации: Учебное пособие. - 2-е изд. - М.: КНОРУС, 2006. - с.93

· принцип объективности - отражение в бюджетной политике объективных процессов, происходящих в экономике;

· принцип преемственности - формирование бюджетной политики на предстоящий финансовый год с учетом задач и достижений предшествующего периода;

· принцип обязательности - бюджетная политика должна быть обязательной для исполнения;

· принцип гласности - открытость, прозрачность и подконтрольность бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного процесса.

 

Бюджетную политику можно разделить на виды и формы реализации:

1. По масштабности и долговременности  целей и задач различают стратегическую  долговременную (от 3 и более лет) и тактическую бюджетную политику;

2. В зависимости от приоритетов  бюджетной политики выделяют  следующие типы:

- доходный тип характеризуется тем, что планирование, исполнение и организация бюджетов ведутся от доходов, под их объем подстраиваются бюджетные расходы и основные задачи.

- расходный тип основан на подчинении доходов бюджета его расходам.

- контрольно-регулирующий тип. Характерными чертами такого типа политики является чрезмерное регулирование экономики, государственных заказов, налоговыми льготами, расширение государственной собственности на сферы деятельности, традиционно занимаемые частным сектором.

- комбинированный тип направлен на обеспечение равновесного соотношения всех функций бюджета, интересов государства, налогоплательщиков, пользователей государственными услугами и общества в целом.

Между этими типами бюджетной политики сложно провести четкие границы. На практике проводимая государством бюджетная политика носит комбинированный, но не всегда равновесный характер.

3. В зависимости от стратегической  направленности бюджетного регулирования  различают стимулирующую и сдерживающую  бюджетную политику.

4. По территориальному признаку  можно выделить федеральную, региональную  и местную бюджетную политику. Однако это деление является  весьма условным, поскольку региональные  и местные органы власти в  России не наделены такими  бюджетно-налоговыми полномочиями, позволяющие в полной мере проводить самостоятельную бюджетную политику.

5. По признаку предметной специализации  можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную и другие виды  бюджетной политики.

Бюджетная политика РФ базируется на Бюджетном послании Президента России Федеральному собранию РФ, которое задает долго- и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства.

Эффективность бюджетного регулирования.

Формирование механизма эффективного бюджетного регулирования в Казахстане представляет собой сложный процесс, связанный с преодолением юридических, социально-экономических, организационных, психологических и иных трудностей. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения, как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства. Однако в период экономического кризиса и во время посткризисного развития экономики роль и значение республиканского бюджета значительно возрастает. 
Достоинством бюджетного регулирования в современных условиях является его открытость и гласность, невозможность для государства пренебречь общественным мнением и интересами всех участников бюджетного процесса. В ходе мобилизации в бюджет денежных средств затрагиваются интересы большого числа субъектов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. Заинтересованы в выгодном для них распределении и получатели бюджетных средств, которым определенная часть средств выделяется в порядке бюджетного регулирования. 
Показатели, характеризующие результаты достижения цели: 
• Количества отражают прямой результат деятельности государственного органа, выражаются в абсолютных числах или в процентах 
• Качества отражают степень соответствия данной услуги ожиданиям ее получателей (заполняются при необходимости) 
• Эффективности отражают стоимость единицы услуги (объем поступлений в бюджет) на единицу вложений в стоимость услуги (заполняются при необходимости) 
• Результативности отражают достижение поставленной цели, т.е. конечный результат 
Эффективность бюджетного регулирования во многом зависит от его правового и научно-методического обеспечения, учета зарубежного опыта в бюджетной сфере, оптимальности организации стадий, успешности социально-экономического развития в целом, а также иных объективных и субъективных факторов. Отсутствие эффективных стимулов повышения доходности территориальных бюджетов привело к появлению большого числа хронически дотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных бюджетов за счет дотаций и субвенций создало у региональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы. Негативное влияние имеет преимущественное финансирование отраслевых приоритетов по сравнению с приоритетами территориальными. Оно ведет к усугублению 
диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов страны. 
Проблема реформирования межбюджетных отношений является одной из самых актуальных направлений в совершенствовании бюджетной системы. Существующая практика межбюджетных отношений диктует необходимость их реформирования по трём основным направлениям. 
Первое направление можно определить, как радикальное. В экономической литературе оно получило определение одноканальной модели и его смысл заключается в реализации следующих положений. Во-первых, на местах должна оставаться основная часть налоговых доходов. Во-вторых, в республиканский бюджет перечисляется их фиксированная доля (на уровне 20%). Оставшаяся часть доходов концентрируется в областном бюджете, а затем перечислениями регулируется с региональными бюджетами. Радикальный вариант реформирования межбюджетных отношений предполагает, что сверхплановые налоговые поступления, в основном, зачисляются в региональные бюджеты. 
Второе направление реформирования можно определить как организационное. Оно предполагает принятие следующих мер: сокращение количества налоговых льгот; установление и перекрытие существующих каналов отвлечения доходов из регионов; активизацию работы налоговых органов по собираемости налогов и реализации конфискованного имущества; более настойчивое решение вопросов расширения местной налоговой базы региональными органами власти; коренное изменение методов расчёта трансфертов регионам. Представляется, что оценка преимущественно административного реформирования межбюджетных отношений является однозначной. Однако этот вариант противоречит экономическому содержанию межбюджетных отношений и принципам бюджетного регионализма. 
Третий вариант реформирования межбюджетных отношений можно определить как эволюционный. Он развивает реформационные тенденции последних лет. Этот вариант, по сравнению с двумя вышеперечисленными, включает наиболее широкий и скоординированный перечень мероприятий. Как известно, бюджетное регулирование, в основном, проводится через отчисления от регулирующих налогов и выделение средств из бюджетов вышестоящего уровня в различных формах. 
Проблема распределения налоговых поступлений между бюджетами всех уровней должна рассматриваться с нескольких позиций. Во-первых, с позиции достаточности получаемых каждым бюджетом средств для покрытия тех расходов, которые соответствующие уровни власти финансируют в силу своих полномочий. Во-вторых, имеет большое значение вопрос о специфике налогооблагаемой базы, её равномерности, мощности, стабильности и т.д. В-третьих, важно определиться в том, какому уровню власти удобнее и эффективнее собирать тот или иной налог с целью повышения уровня его собираемости. 
Реализация Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития, Дорожной карты регионов, Государственной программы развития сельских территорий и др. определила изменение порядка и формирования межбюджетных отношений. Поэтому встречные потоки финансовых средств между бюджетами обусловлены необходимостью восполнять этот дефицит через перераспределение доходов между территориями. Ведь не решив проблемы существенного повышения уровня собственных доходов и сужения других сфер бюджетного регулирования, нельзя будет рассчитывать на улучшение межбюджетных отношений. В целях оптимизации процесса налогообложения, снижения встречных финансовых потоков и повышения эффективности функционирования бюджетной системы необходимо четко определить распределение основных видов налогов в стране по всем уровням бюджетной системы. Как это сделано во многих странах мира. 
Основная причина больших встречных потоков в бюджетной системе — одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам. А это значит, что регулирующие налоги по существу перестают выполнять в полной мере свою регулирующую функцию. Они не могут учитывать особенности каждого региона, и при этом нагрузка по бюджетному регулированию переносится на прямые перечисления из республиканского бюджета в различных формах, включая трансферты. 
Однако, любой из вариантов совершенствования бюджетного регулирования будет эффективен только в сочетании с успешным реформированием всей системы межбюджетных отношений. Сами трансферты, будучи наиболее значительной частью межбюджетных потоков, финансировались крайне неравномерно, с применением индивидуальных схем взаимозачетов. Регионы получали значительные средства по линии многочисленных республиканских программ, которые в ряде случаев фактически являлись одной из форм финансовой поддержки регионов, но не имели четкого механизма территориального распределения. Все это вело к размыванию критериев распределения финансовой помощи, ее распылению между регионами на основе субъективных подходов и, как следствие, к снижению эффективности бюджетного выравнивания и региональной политики в целом. 
Вместе с тем упорядочивание системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня может привести к существенному снижению расходов республиканского бюджета. В 2009 и 2010 годах объем безвозмездных перечислений из республиканского бюджета составил соответственно 3,2% и 2,99 ВВП, в то время как дефицит республиканского бюджета в эти периоды находился на уровне 3,1% и 2,5% ВВП. К примеру, соответствующие показатели в период 1995 и 1996 годы составил 1,76% и 2,33% по трансфертам и 2,94% и 3,29% по дефициту бюджета. Другими словами, большая часть дефицита республиканского бюджета формировалась на уровне местных бюджетов, тогда как областные бюджеты фактически служили лишь транзитными бюджетами для распределения республиканских средств между бюджетами регионов. 
К основным факторам снижающим эффективность бюджетного регулирования относятся: 
1 Недостаток «прозрачности» методики расчета трансфертов. Действовавшая методика расчетов трансфертов настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами МФ РК практически невозможно. Она перегружена исходными данными (несколько десятков параметров по каждому региону), которые каждый год пересматривались и согласовывались с представителями областей. Многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов предусматривала использование разного рода поправочных коэффициентов, «добавления» или «исключения» тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.д. 
2 Отсутствие стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу. Последняя фактически оценивалась прямым счетом методом «от достигнутого». Отчетные данные о собранных на территории региона налогах ежегодно пересчитывались по неформализованной методике на условия следующего бюджетного года. При этом использовалась унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлений по основным видам налогов с представителями регионов. В рамках такого подхода любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных и местных властей оказывались малоэффективными. Как следствие, областные органы власти и управления заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у центра дополнительной финансовой помощи. 
3 Отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Действовавшая методика определения трансфертов предусматривала ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов областей на условия прогнозного года. При этом использовались единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом дополнительные виды бюджетных расходов регионов (например, в отдельные периоды достигало 32 позиций). Полученные таким образом результаты имели весьма отдаленное отношение к реальной потребности различных регионов в финансовых ресурсах, прогнозируемой или целевой структуре расходов, социальным и финансовым нормативам. Такой подход не позволял оценить эффективность бюджетного выравнивания, скоординировать бюджетную политику республиканских и региональных властей, способствуя лишь увеличению расходов и раздуванию дефицита бюджетов регионов. 
4 Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты из республиканского бюджета были направлены на субсидирование текущих расходов регионов и не оказывали прямого влияния на территориальное перераспределение инвестиций. Тем самым закреплялись сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, подрывались стимулы к развитию региональной инфраструктуры, снижалась эффективность использования бюджетных капиталовложений. 
Основные направления совершенствования межбюджетных отношений, реализованные при разработке Бюджетного кодекса Республики Казахстан с учетом перехода на среднесрочное планирование призваны устранить существующие недостатки: 
- повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов путем инвентаризации доходных и расходных полномочий местных органов власти и управления; 
- сокращение дотационности и количества дотационных территорий; минимизация встречных финансовых потоков; 
- обеспечение обусловленности выделения средств, повышение контроля и ответственности за их использование регионами; 
- обеспечение особой финансовой поддержки высоко дотационных территорий, избирательной инвестиционной финансовой поддержке регионов; 
- использование режимов совместного финансирования за счет средств республиканского и местного бюджетов для реализации отдельных программ и проектов; 
- повышение заинтересованности областных органов государственной власти и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала региона на основе установления стабильных (на три года) базовых нормативов отчислений от регулирующих налогов.